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Shantytowns and settlements in the City of Buenos Aires 
Source: La Nueva Newspaper1

Summary

According to data obtained from the National Survey of Low-income Neighborhoods (Decree n. 358/2017), in Argentina there are more than 4,000 low-income neighborhoods -- commonly referred to as slums, shantytowns, settlements, or informal urbanizations -- with varying degrees of precariousness and overcrowding and, in most cases, with a high deficit in formal access to public services and irregular land tenure. This situation affects people’s quality of life as it gives rise to poverty, segregation, marginalization, and social fragmentation.

Among all low-income neighborhoods surveyed nationwide, about 1,000 are located within the territory of the City of Buenos Aires and its suburbs. Most of them fall within the service coverage area of Agua y Saneamiento Argentinos S.A. (AySA), which means a big challenge for this state company.

In this scenario, the national government has suggested several courses of action to identify the vulnerable and to get started with the basic works required to ensure access to drinking water and sanitation in this type of neighborhoods. It has also demanded AySA to review its criteria for residents’ connection to the network.

In the present article, we will explore the challenges involved in service provision and expansion in low-income neighborhoods --- as a result mainly of the characteristics of their urban infrastructure -- to then present the main innovative actions and changes that AySA could put to work to comply with the government's priority policy aimed at poverty reduction and universal access to water and sanitation services in urban areas.

Introduction

According to the latest data provided by the World Banks Water and Sanitation Program (WSP), 36 million people in Latin America and the Caribbean have no access to improved water2 and 110 million have no access to improved sanitation3 (WSP, 2017). Universal access to drinking water and sanitation poses one of the biggest challenges for Latin America and the world to provide its inhabitants with such a key vital element.

Water and sewer services expansion not only positively impacts the heath of the poor as it protects them from diseases carried by unsafe water for human consumption and hygiene, but also their household economy as it reduces the cost entailed by the alternative provision of these services such as installing wells, water pumps, and septic tanks, hiring tanker and vacuum trucks, purchasing bottled water, and hauling water from public taps, among others. Besides, the absence of sanitary infrastructure mainly affects low-income, vulnerable residents, thus deepening already existing social inequalities. Increasing the coverage of these services offers the possibility of reducing income inequality in the medium and longterm.

Over the last few decades there have been various initiatives worldwide to put water and sanitation at the center of the international agenda, thus enabling the recognition and commitment of countries to increase coverage and to invest in the sector. Along those lines, the United Nations (UN) formally recognized the human right to water in 2002: “The human right to water entitles everyone to sufficient, safe, acceptable, physically accessible, and affordable water for personal and domestic uses.” (CESCR, 2002). A few years later, this notion was strengthened even further through the declaration of the United Nations General Assembly whereby the UN explicitly recognized the human right to water and sanitation and acknowledged that clean drinking water and sanitation are essential to the realization of all human rights. 

In tune with this recognition, at the beginning of the 21st century the UN set its Millennium Development Goals (MDG) -- currently referred to as Sustainable Development Goals (SDG). Among other things, the proposed reduction in population without access to drinking water and basic sanitation services aims to decrease poverty levels around the world. Argentina assumed its commitment to these goals and established compliance requirements which were more stringent than international standards (Lentini and Brenner, 2012). 

Also, from 2016 the country has made water a central pillar of its policy aimed at eradicating poverty through the use and leveraging of this resource. For this reason, through the Undersecretariat of Water Resources of the Nation (SSRH), the government has established the National Water Plan to address the four main axes of the water policy: waters and sanitation, adaptation to extreme climate changes (floods, droughts, etc.), water for production and, finally, energy generation from biomass. As regards the first axis, the government also established a National Plan for Drinking Water and Sanitation (NPDWAS), which intends to reach universal access to drinking water services and 75 percent sewer coverage in urban areas of the country by 2023.4 

Nowadays, Argentina faces significant water coverage deficit. It is estimated that by the end of 2015 around 39.8 million people resided in urban areas, 87 percent of which had access to public water, and only 58 percent to the public sewer (SSRH, 2016). In most cases, the lack of coverage is most acute in the periphery and in low-income neighborhoods where the vulnerable live, showing that socio-spatial inequality in service distribution mainly affects low-income families (Merlinsky et al., 2012). This situation is worsened by the invisibility these social sectors face. In many cases, they are not even accounted for by national statistics, which makes it difficult to develop policies specifically adapted to these families. 

In this scenario, our article explores the measures carried out by the national government to identify the residents of these low-income neighborhoods. We will then focus on the innovative mechanisms developed by AySA -- the main water and sanitation provider in the Metropolitan Area of Buenos Aires (AMBA),5 the most densely populated area in the country, to expand service to those neighborhoods in order to reach the goal of universal access to water and sanitation in urban areas. 

The present study is exploratory in scope and qualitative in its methodology. It is based on the review and analysis of secondary normative sources, mainly the National Low-income Neighborhoods Survey, the National Low-income Neighborhoods Undergoing Urban Integration Register (RENABAP), the Planning Agency (APLA), and AySA Directorate of Community Development. 

Alternative Experiences of Service Expansion in Vulnerable Areas of Latin America

Demographic growth in recent years both in urban and peri-urban centers in Latin America and the Caribbean, as well as in other regions of the Southern Cone, has brought about the growth of the informal city, lacking in basic urban services such as drinking water and sanitation services. This situation challenges the traditional network infrastructure in most cases.

Authors such as Allen, Hofmann, Mukherjee, and Walnycki (2017) argue that we need to forgo the idea that in the future drinking water and sanitation services in these regions will be provided by a large water supply network, as it was the case with service expansion during most of the 20th century. Instead, the solution will resemble the so-called "infrastructure archipelagos" (Bakker, 2003), where large-scale planning models will combine with daily water supply practices adapted to the reality of the settlements.

This section will review some alternative initiatives that have been adopted in recent years in different parts of Latin America to address the drinking water and sanitation deficit, especially in the most vulnerable areas. In this respect, we will refer mainly to "Water and Sanitation for Urban Marginal Areas of Latin America," a study carried out by the World Bank that gathers experiences and innovative strategies used in seven cities in the region to increase water coverage.

The first experience takes place in the city of Arequipa (Peru), where the company Servicio de Agua Potable y Alcantarillado S.A. (SEDAPAR) carries out a conventional management model of primary and secondary networks that serve the city but not the marginal areas of the metropolitan area, which are normally served through tankers. Faced with this situation, different management alternatives have been developed by civil society organizations and local governments to provide these residents with access. One of these initiatives was the creation of an Integral Development Plan (IDP) by the North Cone Defense and Integration Front, aimed at distributing water by gravity and building water reservoirs to serve the entire northern region of the city. This initiative involved the participation of its direct beneficiaries (WSP 2008, 21).

The second experience takes place in Guayaquil (Ecuador) where the private company Interagua has been responsible for the provision of water and sewer services since 2001. It provides its services via community management, holding meetings with social referents and leaders of marginal areas to assess the needs of the population. A concrete example of these actions can be seen in the Isla Trinitaria area, where the company, along with the Federation of Community Organizations of the island, has installed intra-domiciliary water and sewer connections and community pools to expand the water network to around 20,000 families, and the sewer system to 16,000.

In the case of Lima (Peru), in order to expand services to underprivileged areas, the main service provider Servicio de Agua Potable y Alcantarillado (SEDAPAL SA) has developed innovative coverage expansion programs using alternative technologies, such as condominial systems which are also used in several favelas in Brazil (Melo, 2017). These systems serve each block or group of houses -- each condominium -- instead of each housing unit (WSP 2008, 25). This allows for a shorter network than traditional systems and it better fits the topography of informal settlements, which generally does not follow the grid of the "formal” city.

In the case of Medellin (Colombia), the municipality is responsible for the provision of public water and sanitation services through Empresas Públicas de Medellín (EPM). In the city, there is almost universal coverage of both services. However, much like in the City of Buenos Aires, the biggest deficit is felt in informal settlements. These neighborhoods have been formally recognized in recent years. This has resulted in urban infrastructure improvement and land requalification, and these neighborhoods are now within the EPM coverage area. EPM has developed several mechanisms to begin to serve these residents, including the Social Procurement program, which has facilitated community participation and organization since the inception of the project to get the target population involved (WSP, 2008: 29).

These and other experiences featured in the report show that it is not only a matter of thinking of isolated solutions for the most vulnerable sectors, but of betting on integral models that contemplate differences in expansion requirements according to social sector and geographical area. The experiences analyzed also show how important social participation is as it allows for the articulation of specific needs and different government and sectoral actors responsible for service provision.

A third element that the experiences in these cities highlight is the importance of betting on innovation when it comes to designing local solutions that fit each specific situation and the fact that there is no copy-pasting of any other successful model because that would mean ignoring the local situation. Following on from that, the next section of the article will deal with the main characteristics of drinking water and sanitation services provision and the difficulties involved in the expansion of these services in socially vulnerable parts of the Metropolitan Area of Buenos Aires. Then, we will analyze the innovative mechanisms developed by the national government and AySA to provide services in those underserved areas.

Water and Sanitation Services in Low-Income Neighborhoods in the Metropolitan Area of Buenos Aires

Since its inception in 2006, AySA has been responsible for water and sanitation services provision in the Autonomous City of Buenos Aires (CABA) and 17 administrative districts of the Province of Buenos Aires6. As of 2016, it has incorporated within its area of concession eight new administrative districts of the third ring of Greater Buenos Aires7 which are considerably underserved (very low water and sewer coverage and very low service quality), a situation which worsens in the most marginalized areas where low-income settlements are found.

According to the latest census (2010), 76 percent of households in the Metropolitan Area of Buenos Aires (AMBA) have access to the water network and only 57 percent have sewer drains.8 Disaggregating data geographically, great disparities in access are seen when we compare the Autonomous City of Buenos Aires and the area formed by the 24 administrative districts of Greater Buenos Aires (GBA). While the city of Buenos Aires has close to universal coverage (99.6 percent of water and 98 percent of sewer service), the GBA districts show percentages well below the region’s average (67 percent and 41 percent respectively). The level of coverage within these 24 districts is heterogeneous, the municipalities furthest from the City being the most underserved.

The difference in coverage between the CABA and the 24 districts of Greater Buenos Aires illustrate the limitations that the centralized network model showed throughout the 20th century in its expansion from the center to a periphery that has become more and more degraded. These limitations are not only technical, but also political since the financing in the sector has been erratic and inefficient, preventing the service from keeping up with population growth, thus reinforcing socio-spatial inequalities in the distribution (Tobias, 2017). Socio-economic inequalities go hand in hand with this geographical difference (CABA vs. 24 districts) since it is the most vulnerable who are most likely to be underserved in their access to drinking water and sanitation.

Although in the metropolitan area many of these low-income neighborhoods are found within a so-called served area (that is, an area with existing networks nearby), they do not have formal water and sanitation networks of their own. Therefore, the residents of these neighborhoods must find alternative ways for their provision. Koutsovitis and Baldiviezo (2015) point out that most of the internal networks in these settlements (water, sewer and storm drainage) have been financed and carried out precariously by the residents themselves, without any kind of technical support or advice. We can safely assume then that the existing infrastructure in these neighborhoods is inefficient and insufficient, since the execution of the works did not contemplate the vertiginous population growth of these neighborhoods.

What is more, the quality of the water consumed by the residents of these settlements is not effectively controlled by any state agency and therefore they may be exposed to unsafe water. In the case of neighborhoods located within the served area, the inhabitants supply themselves with water using hoses (in some cases worker cooperatives have been organized) connected to the supply line the company AySA has in the periphery of these neighborhoods. There are also public taps supplied by AySA, but this forces the neighbors to haul the water to their homes.

According to García Monticelli (2017), the company faces mainly three difficulties in the expansion of drinking water and sanitation services in these neighborhoods:

The first problem has to do with the ownership of the land. Since most of these neighborhoods have irregular land tenure, there is some resistance on the part of the company to install networks in these areas because that would validate their occupation. In addition, the streets in these neighborhoods are not formally recognized by the municipality (i.e. they are not registered, they are not "public streets") and do not have the minimum 10-meter width established by current regulations. This poses considerable difficulty to service expansion. In this regard, the company has argued that according to pre-existing regulations they are not obliged to carry out the expansion works. For example, in the Autonomous City of Buenos Aires, the local government has agreed on a model that plans the urbanization of the plots prior to the installation of the networks.

The second problem is the insecurity reigning in these neighborhoods. The personnel in charge of the works, and even more so those in charge of operation and maintenance, are not willing to enter the neighborhoods to carry out their activities without the presence of security forces to guarantee their safety.

The third problem is the lack of economic incentive for the company to provide access in these neighborhoods given that their vulnerable residents are unable to pay the bill for services rendered.

However, as we will see in the next section, over the past year the national government and the provider have developed several innovative strategies and changes in the regulatory framework aimed at reducing these difficulties in the short and medium term in order to then advance with the provision of services in these settlements.

Social Innovation Mechanisms for Water and Sanitation Service Expansion in Low-Income Neighborhoods 

Although the goal of this article is to present the recent advances in the provision of water and sanitation services in low-income neighborhoods, it is important to point out that for almost fifteen years the service provider company in the metropolitan area (now AySA and formerly Aguas Argentinas SA) has developed several programs and initiatives to meet the needs of the community, especially the most vulnerable, through the Community Development Department. Among these programs, it is worth highlighting the Participatory Management Model (MPG) and the Water + Work Program, aimed at expanding the coverage of drinking water and sanitation in deprived areas through the creation of secondary networks and the active participation of the residents.9

However, in recent years, these specific local initiatives have been complemented by others aimed at addressing the service deficit in deprived areas and in the entire concession area. In turn, as it will be shown below, recently greater articulation has been achieved between service provision in the metropolitan area (AySA being in charge) and national policies to serve low-income neighborhoods.

Surveys of Emerging Urbanizations and Low-Income Neighborhoods

During the 2013-2015 period, AySA carried out a survey of low-income neighborhoods --referred to as "emerging urbanizations" (term which includes slums, shantytowns, and settlements, but also underserved public housing)10 -- with the goal of identifying their urban, social, and technical characteristics to then be able to take specific actions for service provision (Silvi and Nuñez, 2012). This survey was conducted alongside the University of La Matanza as part of the Management Plan for Emerging Urbanizations, which in turn integrates the company’s Strategic Plan to achieve universal access to drinking water and sanitation within the concession area by 2020.

At the national level, through the Chief of Cabinet of Ministers alongside several social organizations (TECHO, CTEP, CCC, Barrios de Pie and Cáritas), between mid-2016 and mid-2017 the government carried out a National Survey of Low-Income Neighborhoods throughout the country to get updated information on the location and number of residents in shantytowns, settlements and informal urbanizations11 prior to the drafting of urban integration policies. The survey covered all districts in the country with more than 10,000 inhabitants and accounted for 4,000 low-income neighborhoods inhabited by around 3.5 million people (García Morticelli, 2017). Almost all residents in these neighborhoods lack water and sewer services (94 percent and 99 percent respectively). Among all low-income neighborhoods, 1,001 fall within the AySA concession area, which implies that 25 percent of these neighborhoods are located in the Metropolitan Area of Buenos Aires. 153 neighborhoods (15 percent) have access to drinking water and only 38 neighborhoods (four percent) have sewer service.

Both surveys have identified the areas with the biggest service deficit, providing previously unavailable information on the characteristics of these neighborhoods and their residents. In the past year the Survey of Emerging Urbanizations developed by AySA has resorted to the data provided by RENABAP to unify criteria and take action in low-income neighborhoods within the company’s concession area.

RENABAP and Family Housing Certificate

Based on the survey of low-income neighborhoods, the national government issued Decree n. 358 creating the National Register of Low-Income Neighborhoods in the Process of Urban Integration (RENABAP), which contemplates registration of land tenure in these neighborhoods (either public or private), existing buildings and information on the people living there.

Besides RENABAP, the Family Housing Certificate was also created, which can be accessed by all people who live in low-income neighborhoods and enroll in RENABAP. This certificate is considered enough proof of the existence and validity of an address and can be used in the request of public services such as drinking water, electricity, gas and sewers, among others. The importance of this new document is given by the legal implications for the residents, who can now formally request the connection of services.

In the case of the metropolitan area, the creation of RENABAP involved the implementation of a novel institutional approach and social innovation mechanisms developed by AySA and other government agencies to address the issue. The approach is based on the articulation of participants from different areas to allow for access to drinking water and sanitation services during the process of urban integration. Equal opportunities are created by providing water and sanitation services, thus alleviating ancient deficiencies and inequalities in the access to services which separate formal and informal cities.

Table No. 1: Innovative Institutional Approach to Water and Sanitation Service Expansion 

AySA and the Flexibilization of Development and Construction Criteria

As requested by RENABAP, in September 2017, the Planning Agency (Apla), a planning and control body that monitors investments carried out by the company, through resolution n. 26 passed the "Intervention Criteria for the Development and Construction of Water and Sanitation Services Infrastructure in Low-Income Neighborhoods/Emerging Urbanizations" proposed by AySA alongside competent national authorities. Thereby, the flexibilization of technical requirements for the construction of water and sanitation systems is made explicit. These new criteria that the company had to adopt as requested by RENABAP were drafted to cater for underserved areas that do not fit the traditional urban typology.

On the one hand, the flexibilization of development and construction criteria can be seen in the description of the areas the company must serve. As mentioned in the previous section, until the beginning of this year the company would not (by its own regulatory framework) provide its service on streets that were not formally registered or that did not reach the minimum width measurement established. As from now, streets just have to be of public use, have double access and a minimum width of 4m for the company to intervene.

On the other hand, and along the same lines, the definition of public roads is now more flexible so that AySA participates from the beginning of the urbanization of the settlements. This means that, from now on, the company will not only have to serve those neighborhoods that already have public roads defined and constructed, but also in the areas undergoing urbanization processes which contemplate future public roads and spaces for public use. This way, the scope of action of the company has been broadened to cover several common scenarios in these neighborhoods.

In these urbanization processes, the company must work jointly with other state agencies, such as the Nation's Undersecretary of Housing, the Nation's Undersecretariat of Habitat and the Matanza Riachuelo Basin Authority (in CABA and in 14 districts of the suburbs). In the case of the low-income neighborhoods of CABA, AySA coordinates its actions with other local agencies such as the Undersecretariat of Habitat and Inclusion, the Housing Institute of the City, the Ministry of Works, and Social and Urban Integration, among others. To date, some agreements have already been signed to work in neighborhoods such as Villa 20 and Papa Francisco, Villa Fraga, Villa 21-24 (San Blas and Tres Rosas neighborhoods), etc. (Rojas, 2017).

Table No. 2:  New Public Road Criteria Adopted by AySA

Source: Rojas (2017)

However, as shown in table No. 2, in those situations in which the space between dwellings falls below the minimum required (as in the case of the "corridors" of the settlements), for the time being, actions will not be carried out by AySA, but by an operator appointed in each specific case. The operator may be a consortium of neighbors, a neighborhood council or a local cooperative, among other options, and will get resources and support from the State and technical assistance from AySA as regards the training of personnel, scheduled technical assistance and emergencies (Rojas, 2017). Although the decision to delegate the operation to an external agent has to do with AySA’s intention to avoid areas that do not fulfill the necessary requirements for service provision (even if the technical requirements have been flexibilized), it remains to be seen what the role of the company and the regulation and control entities (ERAS and Apla) will be as regards these agents, and how involved they will be in the provision of the service in those areas that overlap with the area served by the company. For some within AySA itself and others outside the company as well, AySA’s experience makes it the best equipped to deal once and for all with the deficiencies in access to drinking water and basic sanitation services in low-income neighbors and settlements.

Besides the options described to provide service in narrow spaces such as “corridors” which, as we mentioned earlier, will not be carried out by AySA for the time being, the company also contemplates the development of a provision model alongside the Inter-American Development Bank based on the condominial network system used in the favelas of Brazil. Currently, the condominial system is being developed in two pilot areas: Barrio Viaducto (in Avellaneda) and Villa del Carmen (Quilmes).

The implementation of these criteria is too recent for us to draw any general conclusions based on the advances made so far, but we can safely say that the institutional interlinkage between RENABAP, AySA and several government agencies (both national and local) for service provision in the metropolitan area -- through the creation of the family housing certificate and the flexibilization formulated by AySA to help the residents -- constitutes a novel model of social, technical and institutional innovation that provides the foundations for a more comprehensive and equitable service delivery model that contemplates and integrates the excluded population.  

Conclusion

Throughout the article, emphasis has been placed on the challenges of water and sanitation accessibility in vulnerable urban populations. Firstly, we reviewed some experiences addressing this problem in the region, like the cases of Peru, Ecuador, Brazil, and Colombia, where supplying companies and governments both local and national have taken action and developed alternative provision models that resort to technological innovation and new forms of participation that involve residents and community organizations. Within this regional context, our study focused then on the specific characteristics of Buenos Aires, and analyzed what the current coverage situation is like in the metropolitan area, in particular that in low-income neighborhoods where the highest service deficit is felt.

In the second part of the article, we described the main actions carried out in the last two years by the national government and AySA to tackle the lack of service coverage in the most vulnerable parts of the metropolitan area. We also reviewed the design of several surveys for emerging urbanizations and low-income neighborhoods carried out by the company and the national government to identify and describe the housing situation of the most excluded sectors as regards service provision. Also, we described the advances made by the creation of RENABAP and the Family Housing certificate as valid legal instrument to request public services (including water and sanitation); and, finally, we presented the changes AySA had to implement in its development and construction criteria to meet the new requirements for service provision in these areas. 

Based on these elements, the article set out to explore how the actions taken in informal settlements, slums, and shantytowns in recent years both nationally and locally have created an innovative approach to service provision, which, through technical but also institutional mechanisms, slowly begins to integrate the informal city into the large-scale planning as regards drinking water and sanitation services.

This policy articulates directly with the National Plan for Drinking Water and Sanitation established by the government in February 2016, with ambitious goals for the urban population by 2023: reaching coverage percentages close to one hundred percent in water service and 75 percent in sewer drains. However, these goals were set based on statistics existing at the time and were actually tailored to the formal city.

In this regard, the acknowledgement of low-income neighborhoods helped quantify, measure and take into account specific needs associated with the expansion of these services, and also to set the following goals for 2023: that 264 low-income neighborhoods of the metropolitan area shall have drinking water service and that 206 shall have sewer service. This challenging goal means connecting 111 new neighborhoods to the drinking water network and 168 more neighborhoods to the sewer network (Rojas, 2017).

The Government has decided to address the issue in an innovative way with the creation of RENABAP and the flexibilization of development and construction criteria for the sector. The challenge now will be to keep up and strengthen the policy to guarantee its full effectiveness. All of these steps are necessary but insufficient conditions to guarantee the creation of a more equitable model of water and sanitation service provision in the metropolitan area. The way these initiatives are implemented from now on will enable the expansion of water and sanitation services and thus contribute to the creation of equal opportunities, alleviating ancient deficiencies and inequalities in service access between the formal city and the informal one.

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Footnotes

1"More than 810,000 families live in slums and settlements throughout the country", Diario La Nueva, news article published on May 23rd, 2017, www.lanueva.com

2Improved drinking water sources are those which by nature of their design and construction have the potential to deliver safe water. These include running water, water wells or boreholes, protected dug wells, protected springs and rainwater catchment (JMP, 2014). 

3Improved sanitation facilities are likely to ensure hygienic separation of human excreta from human contact. They include the following facilities: flush/pour flush to piped sewer system, septic tank, pit latrine, ventilated improved pit (VIP) latrine, pit latrine with slab and composting toilet (JMP, 2014). 

4Coverage goals will be considered accomplished if all necessary works are started before 2019.

5The national government owns 90% of social equity shares and the remaining 10% is held by AySA workers through an ownership program. Until 2006 the services were provided by a private international consortium called Aguas Argentinas S.A.

6Avellaneda, General San Martín, Lanús, Lomas de Zamora, Morón, Hurlingham, Ituzaingó, Quilmes, San Isidro, Tres de Febrero, Vicente López, La Matanzas, Almirante Brown, Esteban Echeverría, Ezeiza, San Fernando and Tigre

7The eight administrative districts are Escobar, Malvinas Argentinas, José C Paz, San Miguel, Presidente Perón, Moreno, Merlo and Florencio Varela. It should be noted that as a result the concession area of the company comprises all 24 districts of Greater Buenos Aires (GBA), with the exception of Berazategui, Escobar and Presidente Perón, which are not included within GBA according to INDEC.

8Although in its census INDEC contemplates several forms of access to the water network service (pipes inside the house, outside the house but in the yard and outside the yard), in this study we only considered the first variable.

9The Participatory Management Model (MPG) was designed within the Disadvantaged Neighborhoods Program aimed at expanding water and sanitation services in low-income neighborhoods and shantytowns. It involved the participation of many: the company (which supplied the materials and was in charge of the execution of the works), the residents (who put in their labor to carry out the expansion), the State (which facilitated the necessary logistics through the local authorities or municipalities), and the regulator (who performed the tasks of coordination and control). In 2003, the first projects were carried out and more than 50,000 inhabitants were connected to the water supply network. The Water + Work Program, which later on added the Sewer + Work program, has the specific purpose of extending the secondary supply network to neighborhoods with high social and sanitary vulnerability. Like the MPG, it involves the participation of many and the creation of new labor sources since the works are carried out by cooperatives formed by local residents and social plan beneficiaries. Through this program, implemented as from 2004 to the present (December 2016), including both finished and in-progress works, more than 3,000 km of pipes have been installed allowing for more than 270,000 new connections which mean access to drinking water for 1.3 million inhabitants (AySA, 2017).

10AySA considers as Emerging Urbanizations (UREM) those neighborhoods formed by at least eight houses either grouped or contiguous, in any of the three types mentioned: slums or shantytowns, settlements or public housing.

11The definition adopted by the survey considers a low-income neighborhood when there is a minimum of eight families grouped or contiguous, in which more than half of its inhabitants do not have title to the land nor regular access to at least two of the basic services (water network, electrical power networks with home electricity meter and / or sewer network).

Autores: Ing. Pablo Bereciartua1, Lic. Emilio J. Lentini2, Mg. Federica Brenner3, Mg. Augusto Mercadier4 y Dra. Melina Tobías5

Villas y Asentamientos en Buenos Aires  
Fuente: Diario La nueva 6

Resumen

En la Argentina, según los datos obtenidos por el Relevamiento Nacional de Barrios Populares (Decreto N° 358/2017), existen más de 4.000 barrios populares -comúnmente denominados villas, asentamientos o urbanizaciones informales- que presentan diferentes grados de precariedad y hacinamiento y que, en la mayoría de los casos, exhiben un alto déficit en el acceso formal a los servicios básicos y una situación dominial irregular en la tenencia del suelo. Esta situación afecta la calidad de vida de las personas, dando lugar a la generación de situaciones de pobreza, marginación y fragmentación social.

Del total de barrios populares relevados a nivel nacional, alrededor de 1.000 se encuentran en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano Bonaerense, en su mayor parte dentro del área de prestación y expansión de la empresa estatal Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA), lo que supone importantes desafíos para la empresa.

En este escenario, el Gobierno Nacional se ha propuesto llevar adelante distintas medidas tendientes a identificar la población vulnerable y lograr avanzar con las obras básicas requeridas para garantizar el acceso a agua potable y saneamiento en este tipo de territorios, exigiendo para ello a la empresa AySA que revise sus criterios de incorporación de población a la red de servicios.

En este marco, el trabajo indaga en los principales desafíos que supone llevar y prestar el servicio en los barrios populares (debido principalmente a las propias características de la infraestructura urbana), para luego dar cuenta de las principales acciones de innovación y cambios que podría implementar la empresa para cumplir con la política prioritaria del gobierno centrada en la reducción de la pobreza y la universalización del servicio de agua y saneamiento en los ámbitos urbanos.

Palabras claves: barrios populares; agua y saneamiento; integración urbana; Argentina

Introducción

Según los últimos datos provistos por el Programa de Agua y Saneamiento (WSP por sus siglas en inglés) del Banco Mundial, en América Latina y el Caribe existen actualmente 36 millones de personas sin acceso a fuentes de agua mejoradas7 y 110 millones que carecen de instalaciones de saneamiento seguro8 (WSP, 2017). Alcanzar el acceso universal a agua potable y saneamiento conforma uno de los desafíos más importantes que afronta la región de América Latina y el mundo para garantizar a sus habitantes un elemento vital y central para la reproducción de la vida, como es el agua.

La expansión de los servicios de agua y desagües cloacales no sólo impacta de manera positiva en la salud de los ciudadanos, al impedir que se contraigan enfermedades hídricas producto de la ausencia de una fuente segura de agua para consumo humano e higiene, sino también en la economía de los hogares, al disminuir los gastos que supone la provisión de estos servicios de manera alternativa (ya sea a través de la instalación de pozos y bombeos de agua, la contratación de camiones cisternas, la compra de agua embotellada, el tiempo de acarreo desde canillas públicas, la instalación de cámaras o pozos sépticos y la contratación de camiones atmosféricos, entre otros). A su vez, la ausencia de infraestructura sanitaria afecta principalmente a los sectores en condiciones de vulnerabilidad y de menores recursos, profundizando así la desigualdad social existente. En este sentido, el interés por incrementar la cobertura de dichos servicios supone también en el mediano y largo plazo la posibilidad de disminuir la inequidad existente en el conjunto social. 

Durante las últimas décadas han existido a nivel mundial, diversas iniciativas tendientes a instalar el agua y el saneamiento como tema central en la agenda internacional, permitiendo así lograr el reconocimiento y compromiso por parte de los países en incrementar la cobertura de los servicios y apostar a la inversión en obras vinculadas al sector. En esa línea, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha reconocido formalmente en el año 2002 el derecho humano al agua, entendido como “el derecho de todos a contar con agua suficiente, a precio asequible, físicamente accesible, segura y de calidad aceptable para usos personales y domésticos" (CDESC, 2002). Años más tarde, esta noción tomó más fuerza aún a través de la declaración de la Asamblea General de las Naciones Unidas, donde el derecho al agua potable y al saneamiento fue definido como un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos. 

En sintonía con este reconocimiento, a principio del siglo XXI la ONU estableció los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio -actualmente redefinidos como los Objetivos de Desarrollo Sostenible- que, entre otras cosas, se proponen reducir la población sin acceso al agua potable y a los servicios básicos de saneamiento, con el objetivo de disminuir los niveles de pobreza en el mundo. La Argentina asumió su compromiso respecto a estas metas estableciendo criterios propios más exigentes que los estándares internacionales para su cumplimiento (Lentini y Brenner, 2012). 

Asimismo, a partir del 2016 el país reconoció al agua como un pilar central de la política destinada a erradicar la pobreza mediante el uso y aprovechamiento del recurso. Para ello el Gobierno, a través de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, formuló el Plan Nacional del Agua tendiente a abordar cuatro ejes centrales de la política hídrica: agua y saneamiento, adaptación a los extremos climáticos (inundaciones, sequías, etc.), agua para la producción y, por último, generación de energía a partir de la biomasa. En lo que refiere al primero de estos ejes, el Gobierno estableció también un Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento que tiene por objetivo, para el año 2023, alcanzar la universalización del servicio de agua potable y el 75% de cobertura en desagües cloacales en las áreas urbanas del país9

Actualmente en el país existe un déficit significativo en las coberturas de estos servicios: se estimaba que hacia fines del 2015 alrededor de 39,8 millones personas residían en áreas urbanas, de las cuales el 87% tenía acceso a agua por red pública y sólo el 58% a desagües cloacales (SSRH, 2016). En la mayoría de los casos, la ausencia de cobertura del servicio se acentúa en las zonas periféricas y barrios populares donde habitan los sectores sociales más vulnerables, dando cuenta de una desigualdad socio-espacial en la distribución del servicio que afecta principalmente a los sectores de menores ingresos (Merlinsky et al., 2012). Esta situación se agrava por la invisibilidad que afrontan estos sectores sociales, que en muchos casos no son registrados siquiera por las estadísticas nacionales, lo que dificulta la elaboración de políticas específicas adaptadas para las realidades de dichas familias. 

Ante este escenario, el presente artículo indaga las medidas que lleva adelante el Gobierno Nacional para identificar la población que reside en los barrios populares del país, para luego enfocarse en los mecanismos innovadores desarrollados por la empresa Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA) -la principal proveedora del servicio de agua y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires10, que constituye el área más densamente poblada del país- para expandir el servicio en aquellos barrios, en sintonía con la meta de lograr la universalización del agua y saneamiento en áreas urbanas. 

El alcance del trabajo es de tipo exploratorio, y la metodología adoptada se centra en un enfoque cualitativo basado en la revisión y el análisis de fuentes secundarias y normativas, principalmente información proveniente del Relevamiento Nacional de Barrios Populares, del Registro Nacional de Barrios Populares en Proceso de Integración Urbana (RENABAP), de la Agencia de Planificación (APla) y de la Dirección de Desarrollo de la Comunidad de la propia empresa prestadora (AySA). 

Experiencias de expansión alternativas del servicio en zonas vulnerables en América Latina 

El crecimiento demográfico que han evidenciado en el último tiempo los centros urbanos y peri urbanos en América Latina y el Caribe -así como también en otras regiones del Sur Global- ha traído aparejado el incremento de la ciudad informal, carente de los servicios urbanos básicos, entre los que se destacan el agua potable y el saneamiento básico. Esto supone importantes desafíos para el modelo tradicional de redes de infraestructura que caracteriza a gran parte de estas ciudades.

Frente a esta situación, autores como Allen, Hofmann, Mukherjee y Walnycki (2017) sostienen que es necesario renunciar a la idea de que en el futuro, la provisión de agua potable y saneamiento en estas regiones será dado únicamente a través del modelo de grandes redes, tal como se caracterizó la expansión del servicio durante gran parte del siglo XX; sino que la imagen más bien corresponderá a lo que denominan como “archipiélagos de infraestructura” (Bakker, 2003), donde interactúan modelos de planificación a gran escala con prácticas cotidianas locales de abastecimiento, adaptadas a las realidades de los asentamientos. 

En este sentido, el presente apartado propone pasar revista de algunas iniciativas “alternativas” que han tenido lugar en los últimos años en distintas parte de América Latina, para hacer frente al déficit de agua potable y saneamiento, especialmente en las zonas más excluidas de la región. Para ello se toma como principal referencia el trabajo realizado en el año 2008 por el WSP del Banco Mundial titulado “Agua y Saneamiento para las zonas marginales urbanas de América Latina” que recopila experiencias y estrategias innovadoras llevadas a cabo en siete ciudades de la región para ampliar la cobertura del servicio. 

La primera experiencia se sitúa en la ciudad de Arequipa (Perú), donde la empresa Servicio de Agua Potable y Alcantarillado S.A. (SEDAPAR) lleva adelante un modelo de gestión convencional integrado por redes primarias y secundarias que cubre a la ciudad pero no así a las zonas marginales del área metropolitana, que deben proveerse del servicio a través de camiones cisterna. Frente a esta situación, se han ido desarrollando de la mano de organizaciones de la sociedad civil y gobiernos locales, distintas alternativas de gestión para proveer el acceso a estas poblaciones. Una de estas iniciativas ha sido la creación de un Plan de Desarrollo Integral, por parte del Frente de Defensa e Integración del Cono Norte, tendiente a distribuir el agua por gravedad y a construir reservorios de agua para abastecer a toda la región norte de la ciudad, con participación de los beneficiarios directos (WSP 2008, 21).

Por su parte, en Guayaquil (Ecuador), la empresa privada Interagua, encargada de proveer el servicio de agua y cloacas en la ciudad desde el año 2001, ha llevado adelante una gestión comunitaria en la provisión de los servicios, realizando reuniones con participación de referentes y dirigentes de las zonas marginales para evaluar las necesidades de la población. Un ejemplo concreto de estas acciones es el de la zona Isla Trinitaria, donde la empresa, en conjunto con la Federación de Organizaciones Comunitarias de la Isla, instalaron conexiones intradomiciliarias de agua y cloacas y piletas comunitarias para ampliar la red de agua a alrededor de 20.000 familias y 16.000 a la de cloacas. 

En el caso de Lima (Perú), para expandir los servicios en zonas carenciadas, la principal proveedora del servicio en la zona, la empresa Servicio de Agua Potable y Alcantarillado (SEDAPAL S.A.), ha desarrollado programas innovadores de ampliación de cobertura, implementando tecnologías alternativas a la red como los sistemas condominiales, utilizados también en diversas favelas de Brasil (Melo, 2017). Estos sistemas se basan en prestar servicios a cada manzana o conjunto de viviendas (lo que se denomina condominio) y no a cada unidad de vivienda (WSP 2008, 25), lo que permite que la longitud de la red sea menor que en un sistema tradicional, adaptándose mejor a la topografía de los asentamientos informales (que en general no mantiene la cuadrícula como el resto de la ciudad “formal”).

Por su parte, en el caso de Medellín (Colombia), el responsable de la provisión de los servicios públicos de agua y saneamiento es el municipio a través de las Empresas Públicas de Medellín (EPM). En la ciudad la cobertura alcanza cifras prácticamente universales para ambos servicios, no obstante, al igual que en la ciudad de Buenos Aires, el mayor déficit del servicio se presenta en la población que habita en asentamientos informales. Estos barrios en los últimos años han sido reconocidos formalmente, lo que supuso la mejora en la infraestructura urbana y recalificación de los terrenos, pasando a formar parte del área de concesión de las EPM. Estas han desarrollado diversos mecanismos para comenzar a incluir en la prestación del servicio a estas poblaciones, entre ellos el programa de Contratación Social, que ha facilitado la participación y organización comunitaria desde la concepción de los proyectos, para lograr el involucramiento de la población destinataria (WSP, 2008: 29). 

Estas y otras experiencias relevadas en el informe permiten advertir que no se trata sólo de pensar soluciones aisladas y diferenciadas para los sectores más vulnerables, sino de apostar a modelos integrales que permitan contemplar los diferentes requerimientos de expansión de cada sector social y cada área geográfica. A su vez, las experiencias analizadas demuestran también la importancia que asume la existencia de verdaderos canales de participación social que permitan articular las necesidades concretas de las poblaciones con los distintos actores gubernamentales y sectoriales encargados de proveer el servicio. 

Un tercer elemento que resaltan las experiencias de estas ciudades es la importancia de apostar a la innovación en el diseño de soluciones locales que se adapten a cada realidad concreta, y que no sea una mera reproducción de modelos que fueron exitosos en otras latitudes ya que podrían no responder a la situación local. A partir de estos antecedentes, interesa en el próximo apartado dar cuenta de las principales características de la provisión del servicio de agua potable y saneamiento, las dificultades que supone la expansión del servicio de agua potable y saneamiento en las zonas en condiciones de vulnerabilidad social del Área Metropolitana de Buenos Aires, para poder luego analizar los mecanismos innovadores que elaboró el Gobierno Nacional y la empresa proveedora AySA para brindar servicio en aquellas áreas deficitarias.

Los servicios de agua y saneamiento en los barrios populares del Área Metropolitana de Buenos Aires

Desde sus inicios en el año 2006, AySA tiene a su cargo la provisión de los servicios en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y 17 partidos de la Provincia de Buenos Aires11, aunque a partir del 2016 ha incorporado dentro de su área de concesión ocho nuevos partidos del tercer cordón del Gran Buenos Aires12 con importantes déficits de servicio (muy baja coberturas de agua y cloaca y muy baja calidad de los servicios en las áreas servidas), situación que se ve agravada especialmente en las zonas más marginadas de dichos partidos que comprende barrios populares.

Según los datos del último censo (2010), en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) el 76% del total de hogares posee servicios de agua corriente por red y sólo el 57% cuenta con desagües cloacales13. Al desagregar estos datos geográficamente es posible observar una gran disparidad de acceso entre el área que comprende la Ciudad Autónoma y aquella que integran los 24 partidos del Gran Buenos Aires (GBA). Mientras la ciudad de Buenos Aires cuenta con niveles de cobertura próximos a la universalización del servicio (99,6% de agua y 98% de cloacas), los partidos del GBA presentan valores bastante inferiores al promedio de la región (67% y 41% respectivamente). Asimismo, los niveles de cobertura dentro de los 24 partidos del Gran Buenos Aires presentan niveles de cobertura heterogéneos, siendo los municipios más alejados de la Ciudad los que presentan mayores déficits de servicio.

La diferencia de los niveles de cobertura entre la CABA y los 24 partidos del Gran Buenos Aires expresa las limitaciones que ha tenido a lo largo del siglo XX el modelo centralizado de redes para "llevar" los servicios desde el centro hacia la periferia cada vez más profunda y hacia los enclaves territoriales más degradados. Estas limitaciones no refieren a cuestiones meramente técnicas, sino también políticas, ya que el financiamiento del sector ha sido errático –aunque siempre deficitario- a lo largo del tiempo, impidiendo que la expansión de los servicios alcance el ritmo del crecimiento poblacional, y provocando como consecuencia una profundización de la desigualdad socio-espacial en la distribución del servicio (Tobías, 2017). 

A la diferenciación geográfica (CABA – 24 partidos) que caracteriza la expansión de los servicios, se agrega la diferenciación socioeconómica, ya que son los sectores sociales más vulnerables en términos económicos quienes se encuentran más expuestos al déficit de agua potable y saneamiento. 

Si bien en el AMBA, muchos de estos barrios populares se encuentran dentro de lo que se define como área servida (es decir, en zona con presencia de redes existentes en las inmediaciones del barrio), en su interior carecen de servicios formales de distribución de agua y cloaca por red. Por lo tanto, los habitantes de estos barrios deben encontrar formas alternativas para la provisión de los servicios. Koutsovitis y Baldiviezo (2015) señalan que la mayoría de las redes internas de las villas y asentamientos -tanto de agua, cloaca como de drenaje pluvial- fueron financiadas y realizadas por los propios vecinos de manera precaria, sin ningún tipo de apoyo o asesoría técnica. Por consiguiente, se desprende que la infraestructura existente en estos barrios es deficiente y también insuficiente, ya que su ejecución no tuvo en cuenta el crecimiento poblacional vertiginoso que hubo en estos barrios.

Asimismo, se señala que la calidad del agua que consumen los habitantes de las villas no es controlada de manera efectiva por ningún organismo estatal, y por lo tanto pueden estar expuestos al consumo de agua no segura. En el caso de barrios emplazados dentro del área servida, los habitantes se abastecen mediante mangueras (en algunas villas se han organizado cooperativas de trabajo) conectadas a bocas que la empresa AySA dispone en la periferia de estos barrios, también existen canillas públicas abastecidas por AySA que obliga a los vecinos a acarrear el agua hasta sus viviendas. 

Según García Monticelli (2017), las dificultades que enfrenta la empresa para llevar a cabo la expansión de los servicios por red de agua potable y saneamiento en los barrios populares son principalmente tres: 

El primer problema está asociado a la propiedad de la tierra. Dado que, en la mayoría de los casos, los barrios se encuentran en una situación de dominio irregular respecto de la tenencia del suelo, existe cierta resistencia por parte de la empresa a la instalación de redes en estos terrenos al considerar que estas acciones podrían convalidar la ocupación de esos espacios. Asimismo, la irregularidad en la tenencia de las tierras lleva a que las calles de estos barrios no se encuentren formalmente reconocidas por el municipio (es decir que no esten catastradas, no son “calles públicas”) y no presentan el ancho mínimo establecido por la normativa vigente para operar (10 metros), lo que constituye una importante dificultad para expandir los servicios. En este sentido la empresa ha sostenido, que de acuerdo a la reglamentación preexisten no se encontraría obligada a realizar las obras de expansión. Por ejemplo, en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires, se ha acordado un modelo que prevé la urbanización de las parcelas previa a la instalación de las redes.

El segundo problema es la inseguridad asociada a estos barrios. El personal encargado de la realización de la obra y aún más para la operación y mantenimiento no está dispuesta a entrar al barrio a realizar las actividades sin la presencia de la fuerza pública que garanticen las condiciones de seguridad.

El tercer problema es la falta de incentivos económicos por parte de la empresa para brindar el acceso a los servicios a estos barrios, dado que el nivel de vulnerabilidad que presentan sus habitantes impide que puedan afrontar el pago total de la factura por servicios.

No obstante, como veremos en el siguiente apartado, a lo largo del último año el Gobierno Nacional y la empresa prestadora han desarrollado diversas estrategias innovadoras y modificaciones en el plano normativo, tendientes a reducir en el corto y mediano plazo estas dificultades y poder así avanzar en la provisión de servicios en los barrios populares del AMBA. 

Mecanismos de innovación social para la expansión del servicio de agua y sanemiento en barrios populares 

Si bien el objetivo de este artículo es presentar los recientes avances para proveer el servicio de agua y saneamiento en barrios populares, es importante destacar que desde hace prácticamente quince años que la empresa prestadora de los servicios en el AMBA (actualmente AySA y anteriormente Aguas Argentinas S.A) ha desarrollado diversos programas y acciones para a atender las necesidades de la comunidad, en especial de los hogares más vulnerables, a través de la Dirección de Desarrollo de la Comunidad. Entre ellos, vale destacar la relevancia de las experiencias del Modelo Participativo de Gestión (MPG) y del Programa Agua + Trabajo, destinados a expandir la cobertura de agua potable y saneamiento en áreas carenciadas a través de la creación de redes secundarias con la participación activa de los vecinos14

No obstante, en los últimos años, a estas iniciativas puntuales e implementadas en la escala local se sumaron otras acciones destinadas a abordar el déficit del servicio en zonas carenciadas de manera integral para el conjunto del área de concesión. A su vez, como se mostrará a continuación, en el último tiempo se ha desarrollado una mayor articulación entre la prestación de los servicios en el AMBA (a cargo de AySA) y la política nacional tendiente a atender la cobertura de servicio en barrios populares. 

Relevamientos de urbanizaciones emergentes y barrios populares 

AySA ha desarrollado durante el período 2013-2015 un relevamiento del conjunto de barrios identificados como “urbanizaciones emergentes” (esta definición comprende al igual que la de barrios populares, a las villas y asentamientos, pero también a los conjuntos habitacionales construidos mediante planes de vivienda que presentan déficit de servicios)15, con el objetivo de identificar sus características urbanísticas, sociales y técnicas para así poder desarrollar acciones específicas para prestar los servicios (Silvi y Nuñez, 2012). Dicho relevamiento, realizado en conjunto con la Universidad de La Matanza, forma parte del Plan de Gestión de Urbanizaciones Emergentes, que a su vez integra el Plan Estratégico de la empresa destinado a alcanzar en el año 2020, la universalización de la cobertura de agua potable y saneamiento dentro del área de concesión. 

Por su parte, a nivel nacional, el Gobierno a través de la Jefatura de Gabinete de Ministros junto con diversas organizaciones sociales (TECHO, CTEP, CCC, Barrios de Pie y Cáritas) ha desarrollado desde mediados del año 2016 y hasta mediados del 2017, un Relevamiento Nacional de Barrios Populares en todo el país con el objetivo de obtener un diagnóstico con información actualizada sobre la localización y la cantidad de habitantes que residen en villas, asentamientos y urbanizaciones informales16, que permita diseñar políticas de integración urbana. Dicho relevamiento contempló todas las localidades del país con más de 10.000 habitantes, e identificó la existencia de 4.000 barrios populares donde habitan alrededor de 3,5 millones de personas (García Morticelli, 2017). Casi la totalidad de la población que reside en estos barrios carece de servicios de agua y cloaca por red (94% en agua y 99% en saneamiento). Del total de barrios populares identificados, 1001 se encuentran dentro del área de concesión de AySA, lo que implica que el 25% de estos barrios se encuentran establecidos en el Área Metropolitana de Buenos Aires, de los cuales 153 barrios (15%) cuentan con abastecimiento de agua potable y solo 38 barrios (4%) con servicio de cloaca. 

Ambos relevamientos han permitido identificar las zonas con mayor déficit de servicio, brindando información previamente inexistente sobre las características de los barrios y la población que allí reside. El relevamiento de Urbanizaciones Emergentes desarrollado por AySA ha tomado en el último año los datos provistos por el RENABAP para unificar criterios y actuar sobre los barrios populares dentro de su área de concesión. 

RENABAP y Certificado de Vivienda Familiar

A partir del relevamiento de barrios populares, el Gobierno Nacional dictó en 2017 el decreto N° 358 de creación del Registro Nacional de Barrios Populares en Proceso de Integración Urbana (RENABAP), que contempla el registro de los terrenos donde están ubicados los barrios populares (sean públicos o particulares), las construcciones existentes en dichos barrios populares y los datos de las personas que allí viven. 

Conjuntamente con la creación del RENABAP, fue desarrollado el Certificado de Vivienda Familiar, al que pueden acceder todas las personas que habitan en barrios populares y que están inscriptas en el RENABAP. Este certificado es reconocido como un documento suficiente para acreditar la existencia y veracidad del domicilio, a los efectos de solicitar la conexión de servicios tal como agua corriente, energía eléctrica, gas y cloacas; entre otras cuestiones. La importancia de este nuevo instrumento está dada por las implicancias legales otorgadas a los habitantes de los barrios populares brindándoles la posibilidad formal de poder solicitar la conexión a los servicios.

En el caso puntual del AMBA, la creación del RENABAP implicó la puesta en marcha de un abordaje institucional novedoso y de mecanismos de innovación social a desarrollar por la empresa prestadora AySA y por otros organismos gubernamentales para dar respuesta a la problemática de los servicios de agua y cloaca en los barrios populares. Este enfoque está dado por la articulación de actores y acciones en distintos ámbitos que permitirán así dar solución a la problemática de acceso a los servicios de agua potable y saneamiento en el marco del proceso de integración urbana de estos barrios populares. De esta forma se busca aportar a la igualdad de oportunidades al brindar los servicios de agua y saneamiento y paliar así las históricas deficiencias y desigualdades existentes en el acceso a los servicios entre la ciudad formal y la informal.

Cuadro N 1. Abordaje institucional innovador para la expansión del agua y saneameinto  

 

Fuente: Elaboración propia.

AySA y la flexibilización de los criterios de construcción y operación

Frente a los requerimientos del RENABAP, en septiembre del 2017, la Agencia de Planificación (Apla), órgano de planificación y control que monitorea las acciones relacionadas con la inversión desarrolladas por la empresa, aprobó mediante la Resolución  N° 26 los “Criterios de Intervención en Construcción de Infraestructura y Operación del Servicio de Agua y Saneamiento en Barrios Populares/Urbanizaciones Emergentes” propuesto por AySA con intervención de las autoridades competentes del Gobierno Nacional. Allí se explicita la flexibilización de los requerimientos técnicos exigidos en materia de construcción de los sistemas de agua y saneamiento. Estos nuevos criterios que la empresa tuvo que adoptar frente al requerimiento del RENABAP, fueron elaborados con el objetivo de fijar las condiciones de provisión de servicios en aquellas áreas que presentan déficit de servicio y que no cuentan con la tipología urbana tradicional. 

La flexibilización de criterios de construcción y operación de los servicios se expresa, por un lado, en la definición de las áreas donde la empresa debe brindar agua y saneamiento. Mientras, como se mencionó en el apartado anterior, hasta principio de este año la empresa no admitía (por su propio marco reglamentario) proveer el servicio en calles que no se encontraran catastradas o que no cumplieran con el ancho establecido por la normativa. A partir de ahora el criterio ha tenido que ser revisado y resulta suficiente que sean calles de uso público con doble acceso y que cuenten con un ancho mínimo de 4m para que la empresa pueda intervenir. 

Por otro lado, de forma semejante, se flexibilizaron los criterios de definición de vía pública en vistas a que AySA participe desde el inicio de las acciones de urbanización de villas y asentamientos. Esto supone que a partir de ahora la empresa no sólo debe proveer servicio en aquellos barrios que tengan ya definidas y construidas las vías públicas, sino también en los procesos de urbanización que contemplen futuras vías públicas y espacios de uso público. De este modo, el criterio de intervención de la empresa se amplió para abarcar diversas situaciones comunes en el conjunto de barrios populares. 

En estos procesos la empresa debe trabajar de manera conjunta con otros organismos del Estado como la Subsecretaría de Vivienda de la Nación, la Subsecretaría de Hábitat de la Nación y la Autoridad de Cuenca Matanza Riacuelo (con injerencia en la CABA y 14 municipios del conurbano). En el caso concreto de las villas de la CABA, AySA coordina sus acciones con otros organismos locales como la Subsecretaría de Hábitat e Inclusión, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad, la Secretaría de Obras, y de Integración Social y Urbana, entre otros. Al día de la fecha, ya se han firmado algunos convenios para trabajar en villas de la ciudad, como el caso de la Villa 20 y Papa Francisco, Villa Fraga, Villa 21-24 (barrios San Blas y Tres Rosas), etc (Rojas, 2017).

Cuadro N 2. Nuevos criterios de vía pública adoptados por AySA

Fuente: Rojas (2017)

No obstante, como se puede apreciar en el cuadro Nº2, en aquellas situaciones en las que el espacio entre viviendas sea menor al mínimo (como en el caso de los “pasillos” de las villas), por lo pronto, la operación no estará a cargo de AySA sino que se designará un operador en cada caso particular que puede ser un consorcio de vecinos, una junta vecinal, una cooperativa local, entre otras opciones, que contarán con recursos y apoyo para su organización por parte del Estado y con la asistencia técnica de AySA en lo que respecta a la capacitación del personal de operación, asistencia técnica programada y ante emergencias (Rojas, 2017). Si bien la decisión de delegar la operación del servicio en un actor externo a AySA, se corresponde con la postura histórica de la empresa de evitar intervenir en áreas que no cuentan con los requisitos necesarios para brindar el servicio (aun cuando los requisitos técnicos se hayan flexibilizado), queda pendiente aún definir cuál y cómo será el rol de la empresa y de las entidades de regulación y control (ERAS y Apla) frente a estos otros actores, y qué involucramiento tendrá con la provisión del servicio en esas áreas, que se corresponden con el área servida de la empresa. Para algunos actores dentro de la propia empresa y otros fuera de ella, la experiencia e incumbencia que tiene AySA convierte a la empresa en la más capacitada para afrontar en forma definitiva las deficiencias en el acceso a agua potable y saneamiento básico de los habitantes de las villas y asentamientos. 

Asimismo, por fuera de las opciones vistas, para proveer el servicio de redes internas en áreas estrechas como los pasillos que, como se ha visto, por el momento no serán operadas por AySA, la empresa también contempla el desarrollo de un modelo de prestación junto con el Banco Interamericano de Desarrollo basado en el sistema de redes condominiales empleado en otros países, como en las favelas de Brasil. Actualmente se están desarrollando el sistema condominial en dos áreas piloto: Barrio Viaducto (en Avellaneda) y Villa del Carmen (Quilmes).

Si bien los avances hasta la fecha no permiten extraer conclusiones generales sobre la puesta en marcha de estos criterios (debido a su reciente aparición), es posible advertir que la emergencia de este andamiaje institucional conformado por el RENABAP, AySA y los diversos organismos gubernamentales (de Nación y CABA) con injerencia en la operación del servicio en el AMBA puestos en marcha a través de la aparición del certificado de vivienda familiar; así como los distintos mecanismos de flexibiliación en relación a los criterios de intervención en barrios populares que ha tenido que formular AySA para dar respuesta a la población que reside en dichos barrios, constituyen un modelo novedoso de innovación social técnico-institucional que aporta las bases para llevar adelante un modelo de prestación más integral y equitativo de los servicios, que contemple e integre a la población excluída dentro de la política sectorial.  

Reflexiones Finales

A lo largo del artículo se ha hecho hincapié en los desafíos que supone la accesibilidad a los servicios de agua y saneamiento en poblaciones urbanas en condiciones de vulnerabilidad. En primer lugar, se ha pasado revista de algunas experiencias regionales para afrontar esta problemática, como el caso de Perú, Ecuador, Brasil y Colombia, donde las empresas proveedoras y los gobiernos locales y nacionales han desarrollado acciones y modelos alternativos de provisión, apelando a la innovación tecnológica y a nuevos formatos participativos que integren la voz y acción de los vecinos y las organizaciones comunitarias en la prestación de los servicios. En este contexto regional, el presente trabajo se ha centrado en estudiar el caso concreto de Buenos Aires, analizando cuál es la situación actual de cobertura en el conjunto del área metropolitana, y particularmente en los barrios populares, que representan los mayores déficits de servicio. 

En la segunda parte del trabajo, se presentaron las principales acciones llevadas adelante en los últimos dos años por el Gobierno Nacional y por la empresa prestadora AySA para dar respuesta a la falta de cobertura en las zonas más vulnerables del AMBA. Se repasó la elaboración de los distintos relevamientos de urbanizaciones emergentes y barrios populares que llevaron adelante la empresa y el Gobierno Nacional, con el objetivo de poder identificar y caracterizar la situación habitacional de los sectores más excluidos en relación con el servicio. Asimismo, se describieron los avances que supuso la creación del RENABAP y el certificado de Vivienda Familiar en tanto instrumentos legales para exigir la prestación de servicios urbanos (entre ellos el agua y saneamiento) dentro de los barrios populares; y por último se presentaron las modificaciones en los criterios de intervención de construcción y operación que tuvo que implementar AySA a raíz de las nuevas exigencias establecidas por la normativa para brindar servicio en estas áreas. 

A partir de estos elementos, el artículo se propuso explorar el modo en que en los últimos años las acciones desarrolladas –tanto a nivel nacional como sectorial- sobre los villas, asentamientos y urbanizaciones informales, fueron conformando un abordaje innovador en relación a la prestación del servicio, que, a través de mecanismos técnicos pero también institucionales, comienza a integrar lentamente la ciudad informal dentro de la planificación a gran escala de la provisión del servicio de agua potable y saneamiento. 

Dicha política se articula de manera directa con el Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento fijado por el Gobierno en febrero de 2016, con ambiciosas metas para la población urbana al 2023: alcanzar valores de cobertura próximos al 100% de agua y del 75% de desagües cloacales. No obstante, dichas metas habían sido fijadas en base a las estadísticas existentes al momento y obedecen a la ciudad formal. 

En este sentido, la identificación de los Barrios Populares permitió cuantificar, dimensionar e incluir las necesidades asociadas a la expansión de los servicios y establecer como metas para el 2023 que 264 barrios populares del AMBA cuenten con el servicio de agua y 206 con cloacas. Esto supone el desafío de incorporar 111 nuevos barrios a la red de agua potable y 168 barrios más cuenten con saneamiento (Rojas, 2017). 

Para tal fin el Gobierno optó por abordar la problemática de una forma innovadora que se vio plasmada en la creación del RENABAP y en la flexibilización de los criterios de operación y mantenimiento a nivel sectorial. El desafío futuro está dado por la continuidad y el fortalecimiento de esta política a fin de garantizar la efectividad de la misma puesto que, si bien el diseño de estos mecanismos resulta una condición necesaria, su mera formulación no es suficiente para garantizar la creación de un modelo más equitativo en la provisión de agua y saneamiento en el AMBA. El modo en que se implementen estas iniciativas de aquí en adelante definirá la posibilidad de expandir los servicios de agua y saneamiento y aportar así a la igualdad de oportunidades, paliando las históricas deficiencias y desigualdades existentes en el acceso a los servicios entre la ciudad formal y la informal.

Pablo Bereciartúa

Subsecretario de Recursos Hídricos de la Nación. Ingeniero por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), con postgrados en Delft, Holanda; University of California, Berkeley, USA; Universidad de San Andrés, Argentina y Yale University, USA. Profesor de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Vicepresidente del Centro Argentino de Ingenieros (CAI). Premio "Ing. Marin" Academia de Ingeniería de Argentina. Es Eisenhower Fellow, Fulbright Felow y Fellow del International Institute of Applied Systems Analysis (IIASA) en Austria, y en la Next Generation Infrastructure Foundation, Holanda. Tiene experiencia en el ámbito privado y púbico habiendo sido Director de Infraestructura del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Referencias

  • Agencia de Planificación, Resolución N° 26, 2017. 
  • Agua y Saneamientos Argentinos – AySA, Informe Anual 2016, 2017.
  • Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –CDESC, Observación N° 15. El derecho humano al agua, 2017. www.un.org
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  • Water and Sanitation Program, “Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de América Latina. Memoria del taller internacional.” Perú: Banco Mundial, 2008.

Footnotes

1Ingeniero por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), con postgrados en Delft, Holanda; University of California, Berkeley, USA; Universidad de San Andrés, Argentina y Yale University, USA. Profesor de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Vicepresidente del Centro Argentino de Ingenieros (CAI). Premio "Ing. Marin" Academia de Ingeniería de Argentina. Es Eisenhower Fellow, Fulbright Felow y Fellow del International Institute of Applied Systems Analysis (IIASA) en Austria, y en la Next Generation Infrastructure Foundation, Holanda. Cuenta con experiencia en el ámbito privado y púbico habiendo sido Director de Infraestructura del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

2Licenciado en Economía por la Universidad del Salvador (Argentina). Asesor del Subsecretario de Recursos Hídricos de la Nación. Anteriormente, gerente de Economía en el Ente Regulador de Agua y Saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires. Profesor adjunto e investigador del Centro de Estudios Transdisciplinarios del Agua (CETA- UBA), en el equipo de investigación “Gobernanza del agua en las Américas” (UBA y CNRS/ Francia) y de la Maestría en Gestión Ambiental Metropolitana (FADU-UBA).  

3Licenciada en Economía por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Magíster en Economía Urbana por la Universidad Torcuato Di Tella (Argentina). Profesora e investigadora del Centro de Estudios Transdisciplinarios del Agua de la UBA.

4Licenciado en Economía por la Universidad Nacional de La Plata (Argentina). Magister en Economía, Universidad Nacional de La Plata. Profesor Asistente e investigador de la Universidad Nacional de la Plata y profesor adjunto del Centro de Estudios Transdisciplinarios del Agua de la UBA y de la Maestría en Gestión Ambiental Metropolitana (FADU-UBA).  

5Licenciada en Sociología por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Magister en Sociología Económica por la Universidad Nacional de San Martín. Dra. en Ciencias Sociales y Geografía por la Universidad de Buenos Aires y Université Paris 3 Sorbonne Nouvelle. Becaria Post-doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas con sede en el Instituto de Investigaciones Gino Germani y Profesora de la Universidad de Buenos Aires y la Universidad Nacional de José C. Paz. 

6“Más de 810 mil familias viven en villas y asentamientos a lo largo del país”, Diario La Nueva, Nota del día 23 de Mayo del 2017, www.lanueva.com

7Las fuentes de agua “mejoradas” son aquellas que son potencialmente capaces de proporcionar agua segura por la naturaleza de su diseño y construcción. Estas incluyen agua corriente, pozos de agua o sondeo, pozos excavados protegidos, manantiales protegidos y captación de agua de lluvia (JMP, 2014). 

8Esto supone la separación higiénica de los excrementos del contacto humano, e incluye inodoros con descarga de agua o de sifón conectados a una red de alcantarillado, un tanque séptico o una letrina con pozo, con losa, e inodoros de compostaje (JMP, 2014). 

9Para el cumplimiento de los objetivos de cobertura fijados se considerarán que todas las obras necesarias se inicien hasta el año 2019.

10El capital accionario de la empresa se encuentra conformado en un 90% por acciones del Estado Nacional y el restante 10% en manos de los trabajadores a partir del Programa de Propiedad Accionaria. Hasta el 2006 los servicios fueron operadores por un consorcio internacional privado denominado Aguas Argentinas S.A.

11Avellaneda, General San Martín, Lanús, Lomas de Zamora, Morón, Hurlingham, Ituzaingó, Quilmes, San Isidro, Tres de Febrero, Vicente López, La Matanza, Almirante Brown, Esteban Echeverría, Ezeiza, San Fernando y Tigre

12Los ocho partidos son Escobar, Malvinas Argentinas, José C Paz, San Miguel, Presidente Perón, Moreno, Merlo y Florencio Varela. Cabe aclarar que de esta forma el área de concesión comprende a la totalidad de los 24 partidos del Gran Buenos Aires (GBA), a excepción de Berazategui, y otros dos partidos (Escobar y Presidente Perón) no incluidos dentro del GBA en la delimitación empleada por el INDEC.

13Se advierte que si bien el INDEC contempla en el censo diversas formas de acceso por parte de los hogares al servicio de red de agua (cañería dentro de la vivienda, fuera de la vivienda y dentro del terreno o directamente fuera del terreno), en el presente artículo se opta por incluir sólo la primera variante.

14El Modelo Participativo de Gestión (MPG) se diseñó en el marco del Programa de Barrios Carenciados, destinado a expandir los servicios de agua y claocas en barrios de población de bajos recursos y villas. El mismo involucraba la participación de múltiples actores, entre ellos la empresa -que suministraba los materiales y estaba a cargo de la gestión de la ejecución-, los vecinos –que aportaban la mano de obra para la realización de los trabajos de expansión-, el Estado –que facilitaba la logística necesaria a través de las autoridades locales o municipios, y el ente regulador, que realizaba las tareas de coordinación y control. En el año 2003 se realizaron los primeros proyectos y fueron incorporados más de 50.000 habitantes. Por su parte, el Programa Agua + Trabajo (luego expandido también a Cloaca + Trabajo) tiene como finalidad específica extender la red secundaria en barrios de alta vulnerabilidad social y riesgo sanitario. Al igual que el MPG, implica la intervención de diversos actores y la creación de fuentes de trabajo dado que las obras son realizadas por cooperativas conformadas por vecinos y beneficiarios de planes sociales. Mediante este Programa, implementado en el año 2004 a la actualidad (diciembre de 2016) contemplando obras finalizadas y en ejecución se instalaron más de 3.000 km de cañerías contemplando obras finalizadas y en ejecución que permiten más de 270.000 nuevas conexiones beneficiando a 1,3 millones de habitantes el acceso al agua potable (AySA, 2017).

15AySA considera Urbanizaciones Emergentes (UREM) a aquellos barrios formados como mínimo por ocho viviendas agrupadas o contiguas, que pueden presentar cualquier de las tres tipologías mencionadas: villas, asentamientos o conjuntos habitacionales 

16La definición adoptada por el relevamiento considera un barrio popular cuando existen un mínimo de 8 familias agrupadas o contiguas, en donde más de la mitad de sus habitantes no cuenta con título de propiedad del suelo, ni acceso regular a al menos 2 de los servicios básicos (red de agua corriente, red de energía eléctrica con medidor domiciliario y/o red de desagües cloacales)

SOBRE LO CONOCIDO, UN ENFOQUE DIFERENTE

 

RESUMEN EJECUTIVO

En el momento social que atraviesa Argentina, donde se encuentran precarizados temas como vivienda y trabajo, y existe cierta fragilidad en las relaciones vinculares; se pretende que la Escuela elabore estrategias para dar respuesta a las diferentes necesidades. Sin embargo, es esa misma Escuela la que lleva a cabo prácticas expulsivas, como si desconociera esas urgencias. Es en este punto donde se vuelve imperativo no sólo un cambio de mirada sino de aplicación de acciones concretas para que términos como: trabajo en equipo, inclusión, equidad dejen de pertenecer exclusivamente al ámbito teórico y se conviertan en una realidad tangible. 

Es con esa idea, que en el año 2012 reuní a diferentes actores (miembros de la comunidad, padres, docentes, alumnos de diversos sectores académicos) y desarrollamos este proyecto que denominamos UN JARDIN DE PUERTAS ABIERTAS, UNA ESCUELA VIVA. El propósito de este artículo es mostrar lo que hemos hecho, cómo le hemos dado una connotación innovadora a la manera de educar y los logros que hemos obtenido.  

INICIO DEL PROYECTO

En el momento social que atraviesa Argentina, donde se encuentran precarizados temas como vivienda y trabajo, y existe cierta fragilidad en las relaciones vinculares; se pretende que la Escuela elabore estrategias para dar respuesta a las diferentes necesidades. Sin embargo, es esa misma Escuela la que lleva a cabo prácticas expulsivas, como si desconociera esas urgencias. Es en este punto donde se vuelve imperativo no sólo un cambio de mirada sino de aplicación de acciones concretas para que términos como: trabajo en equipo, inclusión, equidad dejen de pertenecer exclusivamente al ámbito teórico y se conviertan en una realidad tangible. 

Es con esa idea, que en el año 2012 reuní a diferentes actores (miembros de la comunidad, padres, docentes, alumnos de diversos sectores académicos) y desarrollamos este proyecto que denominamos UN JARDIN DE PUERTAS ABIERTAS, UNA ESCUELA VIVA. El propósito de este artículo es mostrar lo que hemos hecho, cómo le hemos dado una connotación innovadora a la manera de educar y los logros que hemos obtenido.  

El punto de partida ha sido utilizar diferentes lenguajes artísticos como puente de unión para hacer posible que cada proyecto articulara diferentes áreas de trabajo presentes en el diseño curricular y permitir que cada participante pudiera hacer la transición de una experiencia a otra de manera fluida y sin cortes. Es así que desarrollamos las siguientes ideas: 

Bellas Artes

Este proyecto lo desarrollamos en colaboración con estudiantes de la carrera de cine de la Facultad de Bellas Artes dependiente de la Universidad Nacional de La Plata. Con ese equipo se compartía una mirada similar sobre la educación, lo cual quedó plasmado en la realización de una película donde coinciden la ficción, el testimonio de los involucrados y un back stage. A lo largo de la proyección se puede percibir toda la experiencia áulica, desde la elección de un género literario hasta la creación de la propia historia, pasando por trabajos del reconocimiento del cuerpo, de la acción con el otro, del espacio total y reducido, de los diferentes elementos a utilizarse al momento de la filmación y el encuentro con los cineastas. 

Paralelamente, las familias llevaban a cabo la realización de vestuario, escenografía, maquillaje y preparación de las distintas locaciones. El día de la filmación participaron como ayudantes de dirección, sonido e iluminación. La presentación de este proyecto se hizo en el Centro Cultural del Pasaje Dardo Rocha de la ciudad de La Plata y contó con la presencia de autoridades educativas y políticas de la Región. 

El entusiasmo generado en toda la comunidad del Jardín hizo que, ante un nuevo inicio de ciclo lectivo, los mismos padres se acercaran solicitando información sobre qué actividad se iba a trabajar ese año y cómo se haría, pero ya dando por sentada su participación. Es importante resaltar el cambio de actitud con respecto al año anterior.

Música

 En diferentes encuentros se resolvió trabajar con el área Música, para lo cual fueron convocados 4 artistas de la Región, quienes ante la propuesta decidieron trabajar estilos distintos (blues, folclore andino, y folclore centro sur argentino) con diferentes tipos de participantes: niños y docente, niños y padres, niños y alumnos de una escuela secundaria. El producto esta vez fue la composición de dos canciones por grupo que junto a otras forman parte de un CD grabado en estudio y un DVD donde también se puede observar la experiencia en sala mas el relato de las docentes. 

Ciencias Naturales

Esta última idea generó un entusiasmo mayor con lo cual se nos ocurrió desarrollar otro proyecto relacionado con las Ciencias Naturales. Analizando los elementos naturales que nos rodean, se eligió el agua. En primer lugar, los padres hicieron experiencias concretas de contactos con diferentes elementos (estados de la materia , propiedades) y luego, los niños armaron una historia que fue musicalizada y finalmente interpretada por familiares en la forma de "teatro danza" .

Se culminó la experiencia con una gigantografia de la historia, una intervención del espacio contando esa historia en 4 momentos y por último la puesta en escena, donde los niños, esta vez, fueron espectadores. Se les quitó, de esta manera, la carga de ser siempre protagonistas y vivir la experiencia de ver y escuchar lo que se les proponía desde afuera. 

Ciencias Sociales

El siguiente paso fue utilizar las Ciencias Sociales como medio de revalorización de los usos y costumbres de cada colectividad. Esto logró movilizar interiormente a las personas que no solamente acercaron sus recuerdos desde la palabra y los objetos concretos, sino también hicieron posible lograr una conexión con la emoción. Una vez salió a la superficie esta emoción, se les pidió que tomaran una fotografía de un lugar, un elemento, un evento que fuera significativo. El único requisito era que no hubiera poses, ni "selfies". En otras palabras, que no se vieran rostros. 

El producto de esto fue una exposición con imágenes que contaban una historia provocando diferentes reacciones en el público asistente a la muestra realizada en el Centro Cultural Islas Malvina, que fue precedida por la presentación de una murga y bailes tradicionales de Paraguay, Bolivia y Argentina (en la que los padres eran los encargados de interpretarlas)

Salud

Luego de un encuentro con la bióloga del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) Mariana Sanmartino, resolvimos llevar a cabo una actividad conjunta. Es decir, ante la oferta de una presentación sobre enfermedad de Chagas se me ocurre dar un paso más y proponer un nuevo proyecto denominado "Formadores de Formadores ". La idea consistía en preparar a cualquier integrante de las familias de la Institución para luego dar las charlas en escuelas, galpones municipales, espacios de trabajo rural y otros. 

A pesar de estar acostumbrados a que sea el médico o cualquier especialista del área de salud quien realice estos encuentros en el espacio que la Escuela brinda, aportando información, concientización, prevención, etc., nos pareció una buena idea que una persona común y corriente, algunos con la enfermedad, sean quienes formen e informen a sus pares. Simultáneamente, se trabajó con los alumnos, los cuales participaron de las actividades de cierre del mes de Chagas en las instalaciones del Museo de Ciencias Naturales de La Plata y prepararon un spot publicitario emitido en radios locales.

CONCLUSIÓN 

Finalmente, es claro ver cómo las diferentes disciplinas artísticas se articularon con las materias propias del currículo escolar, haciendo que el tránsito por el aprendizaje haya sido ameno, haya estimulado la creatividad y la participación, generando nuevas propuestas, emociones, actividades, y logrando seducir cada vez más a sus protagonistas. 

Actualmente, se pueden mostrar los siguientes resultados: 

  • Sacar del anonimato a un Jardín de Infantes emplazado en una zona rural en el paraje Los Porteños (La Plata, Provincia de Buenos Aires, Argentina), que incluye no sólo niños entre las edades de 3 y 6 años, provenientes de familias de escasos recursos, sino también su núcleo familiar, como partícipe directo de cada experiencia compartida.
  • Motivar a entidades públicas y privadas para que se sumen a nuestro proyecto. 
  • Generar la confianza en los padres después de conocer el lugar y el desempeño de cada maestro. 
  • Ampliar la cantidad de alumnos inscritos cuyos padres eligieron nuestra Institución luego de conocer esta modalidad de trabajo 
  • Despertar el interés de profesionales de otras áreas que solicitaron su inclusión en trabajos futuros.

En definitiva, ante lo expuesto, es importante resaltar que la docencia es, sobre todo, un encuentro con el otro; es dar un espacio a quien naturalmente lo tiene ganado para que se exprese. Por esto reivindico al JARDIN DE PUERTAS ABIERTAS, ESCUELA VIVA como forma de propiciar el desarrollo integral de los alumnos, de manera mancomunada con actividades concretas, sin que por esto se vea desdibujado el rol de cada uno de los actores presentes en estos espacios.

Mabel Lezica

Directora Jardín de Infantes Nº 946 Paraje Los Porteños 
Maestra Normal Superior
Profesora Especializada en Educación Preescolar 
Profesora de Danza y Formación Actoral

 

La realidad actual

En la Argentina de hoy conviven múltiples culturas y realidades sociales que conforman un contexto complejo, en el cual las mayorías urbanas ignoran la existencia de culturas ancestrales y las minorías se ven excluidas de buena parte de los derechos básicos.

Esta realidad en la que se enmarcan las desigualdades sociales entre los que concentran la riqueza y los desposeídos, entre las grandes ciudades y el interior profundo y en definitiva la dominación derivada del poder, tiene en los Pueblos Originarios su expresión exacerbada.

Los Pueblos que habitaron este suelo antes de que se consolidara la Nación, particularmente en el extremo norte y en la Patagonia, aún no están verdaderamente integrados al ser nacional. Con matices entre algunos que han obtenido el título de propiedad de sus tierras y ya no son asediados por quienes los rodean y otros que siguen siendo perseguidos y no pueden acceder a los derechos elementales, lo cierto es que, como sociedad y como país, aún tenemos una enorme deuda con estas comunidades.  

En contraste con la realidad descrita, debemos señalar que la república argentina reformó su Constitución Nacional en 1994 y en dicha reforma incluyó el nuevo Artículo 75, cuyo Inciso 17 incluye entre las atribuciones de Congreso Nacional: “Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, trasmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones.”

Este mandato constitucional suma y engloba los antecedentes legales nacionales y provinciales e incluso convenios internacionales suscritos por Argentina que, como tales. tienen rango constitucional.  

Ninguna duda queda entonces de que como Nación nos hemos definidos como multiétnicos y pluriculturales y como tales debemos generar políticas que faciliten y fomenten la autodeterminación y la integración plena.

El problema

Sin embargo, este paradigmático cambio legislativo no ha sido suficiente para resolver los problemas ancestrales entre la sociedad mayoritaria y las comunidades originarias. Si bien es cierto que se han logrado avances significativos y sería necio no reconocer que se han quedado atrás la mayoría de abusos y sometimientos que por centurias padecieron los pueblos que habitaron este suelo antes de su consolidación como nación, no es menos cierto que, en su mayoría, siguen conformando el renglón más desposeído y relegado del país.

La cuestión por resolver, si bien es sumamente compleja y está atravesada por múltiples factores, requiere nada más y nada menos que el cumplimiento cabal del mandato constitucional plasmado en la Constitución. Ello es, la integración de estos pueblos al ser nacional de manera completa, en igualdad de derechos y obligaciones con toda la República, respetando su diversidad y su cosmovisión distinta, tal como les fue garantizado en el marco de las leyes de fondo.

El incumplimiento de dicho mandato, en cambio, no sólo trae como consecuencia que estos compatriotas sigan viviendo en condiciones de inferioridad con relación al resto de la ciudadanía, sino que, además, se torna en una plataforma desde la cual se pretende desnaturalizar el ideario de los constituyentes y pretender que la Carta Magna sostiene o convalida posturas extremas y en colisión con los fundamentos de la república. Esta realidad problemática requiere atención urgente, ya que a diario se incrementa la conflictividad y se generan escenarios que ponen en riesgo la paz social.

En síntesis, la irregular situación constituye un problema crítico y como tal exige una visión amplia e innovadora que permita enfrentarlo integralmente para cumplir con quienes aún hoy tienen buena parte de sus derechos relegados. Adicionalmente, se requiere establecer reglas claras, concretas y realizables de “los cómos y los cuándos”, y dentro de qué límites vamos a convivir en la diversidad multicultural basada en el respeto mutuo, en paz y armonía entre todos los que formamos esta gran Nación.  

Una propuesta innovadora y superadora

Para estar en un pie de igualdad con el resto de los argentinos, los integrantes de las Comunidades deben formar parte integral y activa del territorio donde están asentadas y ser sujetos de derechos y obligaciones. Sin embargo, no es suficiente el simple reconocimiento como personas jurídicas del derecho privado.  Es necesario su reconocimiento como actores en el marco de su asentamiento físico, respetando su autodeterminación y su propia cosmovisión, para lo cual se propone reconocerlas como personas jurídicas del derecho público, aunque no estatal.

Esta novedosa manera de incorporarlos al mosaico de la realidad local, provincial y nacional de Argentina implica un paso gigante en pos de la solución al problema que nos ocupa. Así como reconocemos entre los actores de la república, a las provincias y, dentro de ellas a los municipios de distinta categoría, desde los más grandes o de primera, los de segunda y tercera categoría hasta las pequeñas comisiones de fomento; nada obsta a que reconozcamos a estas otras personas jurídicas del derecho público no estatal, a las que denominaríamos, por ejemplo: Comunidad Mapuche …, o Comunidad Kolla… o Comunidad Guaraní...  Es una posibilidad real, y no imposible. De hecho, uno de los más distinguidos constitucionalistas y, seguramente, quien más analizó la reforma de 1994, el Dr. Germán Bidart Campos, dictaminó que ésta era una interpretación correcta del espíritu de la Carta Magna y, en el mismo sentido, en el año 2000 esta propuesta fue analizada por un Foro de Juristas de enorme prestigio, entre otros los Dres. Daniel Sabsay, Victor Bazán y Juan Sola, que se reunieron en Junín de los Andes, Provincia del Neuquén, durante tres días al cabo de los cuales emitieron un dictamen favorable respecto de la viabilidad de un proyecto de ley en este sentido. 

La propuesta puede llevarse a cabo mediante una ley nacional que proponga la alternativa e invite a las provincias a adherir a la misma; o bien por ley provincial que establezca la posibilidad del reconocimiento del carácter de “persona jurídica del derecho público no estatal” y las condiciones para que, con dicho carácter, sean reconocidas como co-participantes de la administración provincial.

De concederse esta inclusión como actores plenos a los pueblos originarios, en tanto reúnan los requisitos para ejercer los derechos y asumir las obligaciones que ello conlleva, se habrá cumplido a cabalidad con el mandato constitucional. Este proceso de inclusión completa debería obviamente ser, en principio, opcional para aquellas comunidades que, por su desarrollo y consolidación, estén en condiciones de asumir su autogestión, y sería progresivo y acordado para cada caso en particular. 

El tema central: La tierra

El meollo de la problemática y el corazón de la existencia y subsistencia de nuestros pueblos originarios es la posesión y propiedad de la tierra que ocupan. Desde su ser esencial hasta su economía y pertenencia, todo se vincula inescindiblemente a la Madre Tierra, la Ñuque Mapu, la Pachamama. Es por ello que es menester encontrar las soluciones definitivas y equitativas para cada caso conforme el espíritu de la Constitución Nacional.

En Argentina, los Pueblos Originarios que comparten el territorio nacional tienen situaciones muy diversas en cuanto a la posesión pacifica de las tierras en las que viven. Hay algunas que ya cuentan con títulos de propiedad consolidados y hay otras que no cuentan con reconocimiento ni un lugar preciso de asentamiento. Esta realidad tan dispar obliga a afrontar el tema con determinación y reglas claras que permitan llegar a soluciones definitivas y les otorguen a los beneficiarios de los derechos enunciados en el artículo 75, inc.17 y a toda la sociedad, la seguridad jurídica indispensable para una convivencia pacífica.

En este sentido, la Ley Nacional 26.160 que declara la necesidad de resolver estos temas y cuya vigencia fuera recientemente prorrogada, debe ser la plataforma sobre la que se definan de manera clara los límites y la extensión de los derechos reconocidos a los pueblos originarios. La falta de acuerdos, la indefinición y la politización del tema han sido la razón por la que, a pesar de que la reforma constitucional se promulgó hace más de veinte años, no hayamos logrado dar respuestas eficientes y justas respecto de los pueblos con quienes se sigue en deuda y, al mismo tiempo, se desalienten los abusos y pretensiones de aquellos otros que quieren ampararse en esta situación para imponer su propia visión, que de ningún modo es lo que la Carta Magna consigna.

El tema es complejo, pero en cada provincia donde existen pueblos originarios hay quienes son conscientes del problema y reconocen los avances realizados hasta hoy. Es hora de una puesta en común, de definiciones claras y concretas que permitan establecer, en primer término, cuáles son las condiciones y las características que deben reunir las comunidades para ser reconocidas como sujeto de derecho, según lo establecido en la norma. Habrá que unificar criterios y, para ello, debería integrarse un Consejo Federal que incluya a las provincias de modo que los estándares sean los mismos en todos los casos y que el tema no se preste a un oportunismo político o dé lugar a resultados contrapuestos entre la Nación y las Provincias. En efecto, el problema actual es que el tema se ha tergiversado y utilizado con fines político-partidarios. El Gobierno Nacional ha resuelto cuestiones a espaldas de los gobiernos provinciales y, en ese ambiente de confusión y contradicción, han prosperado quienes no tienen en la mira los objetivos perseguidos por los constituyentes sino los propios.

En realidad, si bien cada caso presenta características singulares, en su gran mayoría no ofrecen gran dificultad. De hecho, en la provincia del Neuquén, por ejemplo, se han entregado títulos de propiedad comunitarios a casi todas las comunidades establecidas. 

Existen, por otro lado, otros tipos de problemas que, sin cuestionar los derechos de las comunidades, tienen que ver con problemáticas jurídicas que requieren de soluciones más complejas. Los conflictos en los que se verifican situaciones de violencia, donde las posturas parecen ser irreconciliables, y se evidencian los vicios referidos en el párrafo anterior, si bien por lo mismo logran notoriedad, siguen siendo una minoría.   

Conclusión

Finalmente, vale la pena insistir que el establecimiento de reglas claras y uniformes acerca de cuáles son las tierras cuyo reconocimiento como propiedad de los Pueblos Originarios garantiza la Constitución, y cuáles son los límites de tiempo que den un marco de certeza. Solo entonces se evitarán absurdos insostenibles como los que intencionadamente pregonan los fundamentalistas, que afirman que su autodeterminación como pueblo originario los sitúa en condición de negar su pertenencia a la nacionalidad argentina. Por lo tanto, reiteramos, estas definiciones resultan indispensables para resolver esta encrucijada. 

Cuando podamos distinguir claramente cuáles son los Pueblos Originarios a los que se refiere la Constitución para garantizarle derechos especiales y salvaguardar su cultura y cosmovisión, nos engrandeceremos como Nación y podremos avanzar hacia el paso siguiente y propósito de este artículo: La integración plena al ser nacional y la garantía de autodeterminación de los Pueblos Originarios en la República Argentina.

 

Germán Pollitzer, nació en Buenos Aires en 1952, es abogado y vive en la Patagonia Argentina desde 1982. En 1979 fundó junto a otros jóvenes la Fundación Cruzada Patagónica, una ONG dedicada a la educación y promoción de las comunidades rurales del oeste de la Patagonia.

Integró el Poder Judicial de la Provincia del Neuquén hasta 2016, año en que se retiró siendo Auditor General.

Fue becario de la fundación W.K.Kellogg, Fellow Ashoka y Fellow Eisenhower, siendo siempre la situación de los Pueblos Originarios, el tema central en sus participaciones. Fue Asesor Legal de numerosas Comunidades Mapuche Neuquinas y representó a varias de ellas en sus reclamos por la propiedad comunitaria de sus tierras.

En 1989 fue elegido como uno de los “10 Jóvenes Sobresalientes de Argentina” y en 1990 obtuvo el Forrest E. Linder Memorial Award. En el año 2001 publicó su obra: “Marco Legal para las Comunidades Indígenas de Argentina”. Dictó cursos de capacitación en temas organizativos y legales para diversos Pueblos Originarios y organizó intercambios entre jóvenes Mapuche de Neuquén e integrantes de la comunidad Crow de Montana (USA)  

EXECUTIVE SUMMARY

In the present social climate which Argentina is going through where such topics as housing and work are being undermined and there exists a certain vulnerability in bond relationships, schools are supposed to develop strategies in order to give answers to the many needs. However, it is these same schools, that carry out expelling practices as if unaware of these urgencies. It is at this point when it becomes imperative to not only change the perspective but also concrete actions so that items like team work, inclusion, and equity stop belonging solely to the theoretical area and become a tangible reality.

It is with that idea that in 2012 I gathered different actors (members of the community, parents, teachers, and students from different academic fields) and we developed this project which we called UN JARDIN DE PUERTAS ABIERTAS, UNA ESCUELA VIVA (An Opendoors Kindergarten, A Living School). The purpose of this article is to show what we have done, how we have given an innovative connotation to the way of teaching, and the achievements we have made. 

The Beginning of the Project

In the present social climate which Argentina is going through where such topics as housing and work are being undermined and there exists a certain vulnerability in bond relationships, school are supposed to develop strategies in order to give answers to the many needs. However, it is these same school that carry out expelling practices as if unaware of these urgencies. It is at this point where it becomes imperative not only to change perspectives but also concrete actions so that items like team work, inclusion, and equity stop belonging solely to the theoretical area and become a tangible reality.

It is with that idea that in 2012 I gathered different actors (members of the community, parents, teachers, students from different academic fields) and we developed this project which we called UN JARDIN DE PUERTAS ABIERTAS, UNA ESCUELA VIVA (AN OPENDOORS KINDERGARTEN, A LIVING SCHOOL). The purpose of this article is to show what we have done, how we have given an innovative connotation to the way of teaching and the achievements we have made.

The starting point was to use diverse artistic languages as a meeting point to make every project articulate with different working areas belonging to the curricular design and to let every participant make a transition from one experience to the other fluently and without interruptions. Thus, the following ideas were developed:

Fine Arts

This project was developed in cooperation with a group of film students of the Facultad de Bellas Artes (Faculty of Fine Arts) dependent on the Universidad Nacional de La Plata ( La Plata University). A similar view on education was shared among the members of this team which was clearly reflected in the making of a film where fiction, the testimony of those involved, and a backstory really matched. The whole experience in the classroom can be perceived along the film, from the choosing of a literary genre to the creation of the story itself, going through exercises like the recognition of one’s own body, the action over the other, the complete and reduced space, the different elements to be used during the shooting, and the meeting with the film makers.

At the same time, the families played out the costumes design, the scenography, the make-up, and the preparation of the different settings. And on the filming day, they acted as sound, light, and director assistants. The presentation of this project was made at the Centro Cultural Pasaje Dardo Rocha in the city of La Plata in the presence of distinguished education and political authorities from the region. 

The enthusiasm generated among the kindergarten community, and when a new academic year started, the parents themselves came to ask for information about what activities would be offered and how this would be fulfilled taking their involvement for granted. It is important to highlight the change of attitude in contrast with the previous year.

Music

At different meetings it was decided to work with the subject of Music. With this purpose, four artists from the region were summoned who, in front of the proposal, decided to work on different styles (blues, folklore andino, and folklore centro sur argentino1 with different kinds of participants: children and teacher, children and parents, and children and students from a high school. The product, this time, was the composition of two songs per group which, together with others, belong to a CD recorded in a studio and a DVD where the experience in the kindergarten room plus the teachers’ accounts can also be observed. 

Natural Sciences

This former idea provoked greater enthusiasm so we thought of developing another project related to the Natural Sciences. Analyzing the natural elements, we are surrounded by, water was chosen. First of all, the parents made concrete experiences of contact with different elements (states of matter, properties) and then, the children made up a story which was musicalized and finally performed by relatives in the form of “dance theatre.”

 

The experience was finished with a giant print of the story, an intervention of the space telling the story in four moments, and finally the staging where the children, this time, were members of the audience thus taking the burden off them from always being protagonists so that they could live the experience of watching and listening to what was proposed from an outside perspective.

Social Sciences

The next step was to use the Natural Sciences as a means of enhancement of the uses and customs of each community. People were really moved by this activity and they not only brought out their memories through spoken word and concrete objects but they also made possible a connection with emotion. Once emotion came out, they were asked to take a photograph of the place, an element, an important event. The only requirement was neither to pose for the picture nor take a selfie photograph. In other words, faces could not be seen.

The final product was an exposition with pictures that told a story. This caused different reactions in the audience present at the Centro Cultural Islas Malvinas where it was released. Previous to it, the parents presented a murga2 and traditional dances from Paraguay, Bolivia, and Argentina.

Health

After meeting the biologist Mariana Sanmartino from the Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, CONICET (National Board of Scientific and Technical Investigations), we decided to create group work. That is, being offered the possibility of a presentation related to Chagas disease, I decided to go further and suggest a new project called “Formadores de Formadores” (Trainers´ Trainers). The idea consisted of preparing any member of the families of the Institution so that later they could give talks in schools, city hall houses, rural work places, etc.

Even though we are used to finding a doctor or any other health specialist at the center of these meetings held in the places provided by the school, who supply information, awareness, prevention, etc., it seemed like a good idea to us that ordinary people, some of them even suffering with the disease, would be in charge of training and giving information to their fellow beings. Simultaneously, much work was done with the students who took part in the close of the Chagas month at the Natural Science Museum of La Plata which even included a prepared advertising spot broadcast at local radio stations.

Conclusion

Finally, it is clear to see how the different artistic areas articulated with the subjects of the School curriculum to make the going through the learning process an enjoyable time where creativity and participation stimulated generating new proposals, emotions, and activities through the use of its protagonists.

At present, the following results can be shown:

  • To take out of anonymity a Kindergarten located in a rural area (Paraje Los Porteños, La Plata, province of Buenos Aires, Argentina) which lodges not only children between three and six years old belonging to low-resource families, but also their immediate family members are included as direct participants to create shared experience.
  • To motivate public and private institutions to join in our project.
  • To build parents confidence after getting to know the place and the work of each teacher.
  • To enhance the number of enrolled students whose parents chose our Institution after getting to know this way of working. 
  • To arouse public interest in other areas experts who requested their inclusion in future works.

Ultimately, in view of the above, it is important to highlight that teaching is, above all, a meeting another; it is to give a space to those who has naturally want it for self-expression. That is why I vindicate the OPEN DOORS KINDERGARTEN, A LIVING SCHOOL as a way of encouraging the full development of the students in an integrated manner with concrete activities without blurring the role of each one of the actors present in these spaces. 

Words Cited

1Folklore andino, Folklore sur centro argentino: regional argentinian dances. 

2Murga: very popular music band which specially plays at Carnival celebration.  

Author bio

Mabel Lezica, Principal, Kindergarten No. 946 Paraje Los Porteños
Primary School Teacher
Teacher specialized in Pre-Primary Education
Dancing and Acting Training Teacher

The Present Situation

In Argentina today, multiple cultures and social realities coexist in a complex context in which the urban majorities ignore the existence of ancestral minorities who find themselves excluded from most of the basic rights.

This reality in which the social inequities between those who concentrate power and richness and those who lack almost everything are reflected in the differences between the large cities and the remote areas and the domination derived from them that has in the situation of the Native people exacerbated expression. 

The Native communities that inhabited these territories before Argentina´s birth as a nation, especially on the northern region and in Patagonia, are not yet fully integrated as a part of the Republic. Within a wide range between those who have obtained title deeds for their land and are no longer besieged by landowners around them, and others who are still harassed and denied the basic rights, it is a fact that the Argentinian society and the nation itself still bears a huge debt to these communities.  

In contrast with this reality, it is necessary to say that the Argentine Republic went through a general reform of the National Constitution in 1994, and within that renovation, on the 75th Article, Clause 17 referring to the attributions of the Congress, states: “The recognition of the ethnical and cultural pre-existence of the Native communities of Argentina. Granting the respect of their identity and their right to a bilingual and intercultural education; recognizing the juridical status of the communities and the position and communitarian property of the land that they have traditionally occupied; and rule the granting others that should be apt and sufficient for human development; none of which will be transferable or transmissible, nor will it be suitable for taxation or embargos. Assuring their participation on the management of their natural resources and other interests that affect them. The Provinces may share the exercise these attributions.”

This constitutional mandate comprehends and summarizes the provincial and national laws sanctioned that previously included international agreements signed by Argentina that rank as supreme law.  

Therefore, there is no doubt that as a nation we define ourselves as multi-ethnic and multi –cultural, and hence we should generate policies that facilitate and promote self-determination and full integration.

The Problem

However, this paradigmatic legal change has not been sufficient to solve the ancestral problems between the majoritarian society and the Native communities. It is true that some significant improvements have been accomplished, and it wouldn´t be fair to ignore the fact that most of the worst harassments and submissions are part of the past. But, nonetheless, the vast majority of Native communities, are still a part of the lowest and most neglected layer of the country.

The matter to solve, despite the fact that it is complex and traversing of multiple factors, requires no more and no less than complying with the Supreme Law mandate. That is the full integration of these communities to the body of the Nation; in a comprehensive way, that is with all the rights and all the obligations of the republic; respecting their diversity and their own conception of the world, such as granted to them by the Constitution.  

Not complying with such mandate, on the other hand, not only means that these citizens continue to live in inferior conditions than the rest of the inhabitants, but it is also the platform from where to argue, denaturalizing the spirit of the legislators, claiming that the Constitution sustains or validates extreme postures that collide with the fundamentals of the Republic.   This problematic situation requires urgent attention, since more and more often, the conflict and antagonism grows in scale and threatens social peace.

In short, this irregular situation constitutes a critical problem, and as such, it requires a broad vision, ample and innovative to be able to tackle it integrally, to make justice for those whose rights are still subdued. Additionally, it is required to establish clear rules, concrete and doable indicating “the how and the when,” and within which parameters we will live together in the cultural diversity, based in mutual respect, and in peace and harmony amongst all members of this great Nation. 

An Innovative and Efficient Idea to Tackle the Problem 

In order to put the Native communities in equal terms with the rest of the Argentine population, the members of those communities must be full actors and participate in the management of the territories where they live. Fully empowered with all the rights and obligations. To that extend it is not enough to recognize them as private associations, just as any other legal person or entity. It is necessary to recognize their existence as a portion of the state, embodying power within their physical location, respecting their self-determination, and their own way of seeing the world; and such ability requires considering them as public juridical entities, outside the governmental scope.

This innovative manner of incorporating the native people within the mosaic of the province and the Argentine nation is a giant step towards the solution of the problem of matter. By doing so, just as we recognize as parts of the mosaic of the republic, the provinces and within them the different categories, such as first-class municipalities, second- and third-class and even small villages, there is no objection to include these new category of public entities, even if they are not a part of the government structure. As we refer to a certain province or municipality, we would denominate each of the territories under this new category by their name, i.e. Mapuche Community, or Guaraní Community, or Kolla Community. It can be done, it can be accomplished, and it is by no means impossible. Furthermore, one of the most recognized specialists on Constitutional Law, and undoubtedly the foremost expert on the 1994 reform, Dr. Germán Bidart Campos, expressed formal opinion saying this was the correct interpretation of the spirit of the Supreme Law. In order to study this proposal, in the year 2000 a forum of very well-known jurist experts, including Daniel Sabsay, Victor Bazán, and Juan Sola, meet in Junín de los Andes, Province of Neuquén. For three days, they debated and concluded that it was viable to enforce a law to make it possible for the Native communities to access the public (non-governmental) status. 

The proposal materialized by means of a national law, stating the possibility of this alternative; inviting the provinces to adhere to this system. A provincial law could also establish the possibility of granting the native communities “public (non-governmental) status” and regulate the terms and conditions that will be necessary, under such status, to participate and share the management of the resources allocated to their territory.

If this inclusion of the Native communities as formal actors were granted, provided they comply with the requisites and are prepared to bare all the obligations, the constitutional mandate would be fulfilled. This process towards complete inclusion should obviously be optional for the communities. Bearing in mind the level of development and organization, each case will require they need to be especially tailored to progressive enforcement towards self-management. 

The Main Issue: The Land

The core of the problem and the heart of the existence and subsistence of our Native communities is the possession and property of the land they occupy. From their essence to their economy and belonging, everything is closely tied to Mother Earth. Therefore, it is vital to find definitive and equitable solutions for each case, according to the spirit of the National Constitution. 

In Argentina, the Native communities that share the national territory experience a wide range of situations regarding the specific possession of the land where they live. Some have consolidated title deeds and others are not even legally recognized and don´t have a precise location. This diverse reality requires approaching the matter with determination and clear rules in order to arrive at definitive solutions to grant the beneficiaries of the rights enumerated on Article 75 Incise 17; only then, all the population of Argentina will be able to share the territory with juridical security and peaceful cohabitation.

In this regard, the national law No. 26.160 that declares the need to solve the land issues, was about to expire. However, acknowledging the fact that there is still a lot to do, the Congress has recently extended its enforcement. This is the platform from where clear boundaries, limits, and the extension of the rights recognized, must be defined.

The lack of agreements and the political use of the Native community’s issues has been the reason why, despite the fact that the reform of the legal framework took place more than 20 years ago, we have still not found the appropriate responses for the Native communities. Therefore, we are still in debt with them and, because of it, we fail in discouraging the abuses and absurd pretentions of those that are shielded behind these lack of definitions to impose their own vision, which by no means is what the Constitution states.    

It is certainly a complex issue, but on every province where there are Native communities, there are individuals and organizations well versed and informed, who can help define the problematic situations and acknowledge the progress made so far. The time has come to put in common, to agree on basic definitions clear and concrete, we need to establish which are the terms and conditions under which communities can be recognized as legal entities as per the legal system. It will require criteria unification, and for that purpose a Federal Council that include the provinces, in order to establish uniform standards for all the territory; and to ensure that the question will not be opportunistically used for political reasons. Furthermore, these agreements are indispensable to avoid opposite responses at provincial and national level as it has been happening, and hence facilitating scenarios of confusion and contradictions that are used with political opportunism.  

The national government has resolved cases, regardless of the opinion of the provincial government, and in such environment, those who have in mind objectives far from the principles and intentions of the constitutional amenders, sow their extremist ideas. 

Back to the proposed solution, it is true that each case has singular characteristics. However, for the most part, we foresee no great difficulties. In fact, in the Province of Neuquén for example, the majority of the officially recognized communities have communitarian title deeds of their land. In the case of Chorriaca, a small village included in the provincial mosaic, the Mapuche community owns the land and manages the village, both by their ancestral rules and as a part of the governmental structure.  

Other type of logistical problems that are not related to the respect of the granted rights also exist in particular places, but these are juridical questions that require more complex solutions that will have to be analysed case by case. The conflicts where violent attitudes verify have a very different genesis. They raise from extremist positions that are not reconcilable with the spirit of the supreme law and carry the vices referred to, they are a small minority, yet, they are the ones that the media will cover and hence, what the public hears about.

Conclusion

Finally, it is worth insisting that establishing clear and uniform rules about which are the lands and territories that should be recognized as communitarian property of the Native communities, as per the National Constitution; and what are time limits necessary to grant certainty to a claim.   

Only then, unsustainable absurd positions will be disregarded, such as those extremist statements, claiming that their self-determination as Native communities situates them in a position to deny their belonging to the Argentine Republic. Therefore, it becomes urgent to clearly define these concepts to solve this ambush.  

Once we are able to distinguish clearly, which Native Communities are the ones referred to by the Constitution when granting special rights in order to protect their culture and vision of the world; we will grow as a nation. Only then, can we go forward to the next step, i.e. the purpose of this article -- the recognition and inclusion, respecting self-determination, of the Native communities of Argentina.

Author bio

Germán Pollitzer, was born in Buenos Aires in 1952. He is a lawyer and has lived in the Argentina Patagonia since 1982. In 1979, together with other young fellows, he created Fundación Cruzada Patagónica, an NGO dedicated to education and integral development of the rural communities of the west side of Patagonia.

Dr. Pollitzer was a member of the Power of Justice of Neuquén, until 2016, when he retired as General Auditor of the Province.

He was a W. K. Kellogg Foundation International Fellow, an Ashoka Fellow, and a Eisenhower Exchange Fellow, his quest on every case, the situation of the Native people. He was legal advisor to many Mapuche Communities in the Province of Neuquen and brought forward several of their claims for the communitarian title deeds of their land.

In 1989, he was elected as one of the “Ten Outstanding Young Men of Argentina” and in 1990, he was presented with the Forrest E. Linder Memorial Award. In 2001, he published a book called: “Legal Framework for the Indigenous Communities of Argentina.” Dr. Pollitzer also delivered many training courses for several organizational and legal matters for different Native communities and he organized exchange visits between Mapuche young members of the Namuncura Tribe and Crow people from Montana, U.S.  

Summary

The advance of desertification is seen as a threat to both productive activities and the quality of life of agricultural communities in Northern Chile. This challenge involves new ways of capturing water resources that contribute to promoting sustainable development strategies for the communities.

Based on a technology transfer experience in the Coquimbo region, the purpose is to illustrate a systemic approach based on social innovation that allows us to broaden the traditional perspective that has positioned technology as the critical node from which socio-environmental issues have been addressed. Also, extend it to all actors of the local ecosystem, empowering communities in order to generate dialogue between scientific and local knowledge, this through a process of co-production of knowledge which grants sustainability to the models of community development.

First Challenge: Towards a Two-Way Perspective of Territorial Fieldwork

While walking by his small pepper plantation and struggling to survive, one of the members of the community comments with a nostalgic voice, "the desert is lurking." As a result of the effects of climate change, water scarcity is one of the main challenges facing the north of the country. Within the 17 regions that make up Chile, the IV region of Coquimbo, is located on the border that separates the Atacama Desert with the central zone of the country.

In this region, agriculture and livestock are not only key sectors for economic development but they also represent traditional ways of life as part of their intangible heritage. At a social level, the community grows old, starting from the rural-urban migration of young people in search of economic opportunities.

Furthermore, 80 percent of the country's agricultural communities are concentrated here. These groupings of collective owners of rural land have had great difficulties in achieving prosperous and sustainable development paths, for example, 92 percent of their members are below the poverty line (Regional Government of Coquimbo, 2011).

To achieve sustainable development of agricultural communities, promoting new strategies to access water resources is required. The key is not the incorporation of new technologies only, but the effective process of technology transfer that responds to the social needs of these communities, favoring social cohesion and communities’ empowerment. That is, broadening the consciousness with which water scarcity has been addressed, understanding that it is a socio-environmental issue, where the relationships between actors is a key factor.

From a social innovation perspective, the existing dynamics in the social fields embedded in each territory are essential (Boudieu, 1994); understanding these territories as a relational and historical space, where the process of technology transfer takes place. From this perspective, the transfer is bidirectional. Knowledge emerges from the convergence between local experiential knowledge and scientific-technological development.

Therefore, it is essential to catalyze the empowerment of communities by enabling processes of co-production of knowledge from the adjustment of participatory designs and social technologies that enable dialogue between actors. In other words, the empowerment of communities allows us to advance in new ways of addressing socio-environmental challenges, respecting, valuing, and incorporating the knowledge of local communities. 

This approach to this challenge does not necessarily allow us to arrive at solutions such as those usually designed by technical experts. The biggest challenge lies in being able to address those emergent and unexpected issues by facing co-creation processes and in the need of reaching multiple and constant agreements. Moreover, there is always an important quota of uncertainty as part of any process of knowledge co-production that also needs to be welcome. 

The contribution of this particular project allows us to explore and analyze particular aspects of the bi-directionality of scientific-technological transfer processes to address complex issues of rural communities.

Second Challenge: A Social Dimension of Technology Transfer

The fog catcher is a system of water collection from the mist, a mass of air composed of tiny droplets of water, that, because of their weight, do not drop into the floor, but remain suspended at the mercy of the wind. For collecting them, high altitude areas close to the coast are required, likewise, the north of Chile has wide geographical conditions for the use of this eco-friendly technology. Despite this, this technology is not very powerful in the country.

It is estimated that the Coquimbo region has at least 40,000 hectares ideal for harvesting misty water. However, the main weakness is the organization of the beneficiaries who need to operate and maintain the system (Cereceda, 2014). Faced with one of these components in the region in almost a decade, there are some factors that have affected the sustainability of the project such as the difficulty in understanding the technology, the coordination in the maintenance and, in some cases, thefts of the structures (De la Lastra, 2002).

The technology requires not only to be understood theoretically by the community, it is required to be able to accommodate it in the space of everyday life. It requires incorporating new forms, new processes, and responsibilities that technology implies, in what they do. Furthermore, friendly practices and accompaniment in the process are also needed, to break down the barriers that make technology somehow strange for local communities. Generating changes that improve their usability, which can alleviate pain and situations that the community identifies as problematic. 

Furthermore, the technological transfer can be a tool for sustainable development strategies for local communities if a participative approach from a logic of the co-production of knowledge is adopted. It is necessary to reflect on if the community feels part of the technological solution that was given to their problem? Enabling processes where their expertise on the territory, all the experiential knowledge they have, can dialogue with scientific knowledge and be part of the solution. Using their capacity of organization, their own models of governance give sustainability to the transfer process. These dimensions are what are at stake when we seek the empowerment of communities.

To understand this point, the project addressed (Annex 1) three work dimensions: productive, technical, and social. The first, seeks to develop along with the community a business model that is sustainable and responds to the particularities of each territory. The second seeks to adapt the fog catcher technology to the needs of the community, and finally, the social dimension of the project aims at bridging the technical-scientific and local knowledge, promoting territorial empowerment.

Also for promoting territorial empowerment, we need to place as a principle the collaboration, helping the communities to articulate and work together with the different sectors of the territories. Alongside this is a challenge to design and think of the development of the territories, to consider as a fundamental basis the articulation between actors, going beyond the sectorial work, since, to achieve the development of the territories it is key to transcend the individual interests and the sectoral diagnoses require synergies to provide complex responses to complex problems.

Third Challenge:  Learning to Observe through Social Innovation Lenses

Addressing complex issues requires complex approaches (Scharmer, 2007). Otto Scharmer raises the U theory as a framework to understand those responses that arise from an emerging new paradigm. This project is based on what the author defines as a co-initiation stage. In the case of the project analyzed, different sectors summoned by the FIC project (University, Civil Society, Government) come along with the objective of addressing the challenge of desertification in Coquimbo region.

After this, in order to favor a co-sensing process, various data collection methods were carried out. Analyses of press documentation on agricultural communities, development plans generated by public and private agencies, and multiple semi-structured interviews were done as part of the process. Thus, facilitating an in-depth exploration of the diverse actors that could be involved and the particular context of the project.    

One key dimension of this initiative as is related to the intense and regular fieldwork. While there, the daily dynamics of communities was shared, consequently, meetings with the agricultural communities’ directors were generated. Aiming at witnessing, in other words, connecting with the origin of inspiration and will, a time of individual reflection was introduced in the dynamics so that each actor that composed the motor group could develop the process of "letting go" all the non-essential stuff. Standing out as the value of team interdisciplinarity, meetings were generated for the design of the first prototype in one of the selected agricultural communities.

In addition, the experts in the territory met with the Regional Government to validate the prototypes proposed, these instances can be seen as a co-creation process. To conclude the project, joint reflection sessions were held, gathered by the university in their facilities in seminar formats where the community members who led the project in their communities could reflect together with scientific experts, local authorities, and students from the project-related faculties. 

https://drive.google.com/file/d/0B13j73FdS9TJZEtiMlI4NU1SVlE/view?usp=sharing

Conclusion

Understanding technology transfer as a bidirectional process, allows the exploring of co-production dynamics, validating that knowledge that emerges from these interactions between different social actors. This inclusion of all the actors of any territory makes it possible to move, in turn, towards systemic approaches in order to address the urgent and complex socio-environmental challenges that we are facing today.

Besides, the technological development resulting from scientific research has the challenge of putting people at the center, enabling transfer processes that incorporate the actors, and territorial particularities. Then, focusing on people implies, among other things, favoring the understanding of the communities and moving towards processes of appropriation of the technological solution that has been co-created. Moreover, this social dimension of the transfer process allows for the validation of local knowledge, the empowerment of communities, and the sustainability of technology as a key tool in the co-construction of local development strategies.

The socio-environmental crisis turns out to be a reflection of the crisis in which the traditional models with which they work with the communities are found. In this sense, the crisis is an opportunity to shift the perspective towards territorial fieldwork while at the same time learning to observe with new lenses what is beginning to emerge.

Looking through the lens of social innovation implies not only the use of methodologies that promote participation, but also enables the possibility of generating new dynamics and processes in the development of this type of territorial projects. In fact, this involved the development of certain central elements in approaches from social innovation such as flexibility and tolerance to uncertainty. Elements that were determinants when allowing a path of emergence. Learning to observe through these lenses also allows us to leave open questions and propose different future scenarios that end up signposting strategies that could be followed by local communities on their way to development.

Annex 1:  Systemization of the project "Technology transfer in the use of fog catchers, to enhance the productivity of Agricultural Communities through territorial empowerment" BIP 30404140-0 is a project funded by the Innovation Fund for Competitiveness (FIC) in the Coquimbo Region.

This project was carried out in partnership with the public policy institute of the Catholic University of the North.

 

Works Cited 

Bourdieu, P. (1994). El campo científico. Repositorio Universidad Nacional de Quilmas. Recuperado de: ridaa.unq.edu.ar [15-12-2017]

Cereceda, P. (2014). Agua de Niebla: Nuevas tecnologías para el desarrollo sustentable en zonas áridas y semiáridas. Chile: CORFO.

De La Lastra, C. (2002). Report on the fog-collecting project in Chungungo: Assessment of the feasibility of assuring its sustainability. International Development Research Centre (IDRC), Ottawa, Ontario, Canada. Recuperado de www.rexresearch.com/fog/chile.pdf

Gatica, S (2016) Innovación Social. Hacia una nueva aproximación del rol de Estado. Reflexiones. Recuperado de: www.cnid.cl

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[Chile] Gobierno Regional de Coquimbo (2011)Política regional para el desarrollo rural campesino de la Región de Coquimbo. Recuperado de:  www.gorecoquimbo.cl [15-12-2017]

Scharmer, O. (2007) Abordando el punto ciego de nuestro tiempo. (Resumen Ejecutivo). Recuperado de: www.presencing.com [15-12-2017]

Author Bios

Sebastián Gatica Montero, MSc, Ph.D., Director of CoLab UC

Academic, researcher, and social entrepreneur. Sebastián has a long career studying and teaching social innovation and social entrepreneurship. In addition, he is co-founder of two social enterprises, Travolution.org and Manada Chile, two initiatives related to local communities and sustainable livelihoods strategies.

Catalina Ramírez González, MA., Territorial coordinator of the FIC Project

Catalina is a social worker, dedicated to human and community development. She has worked on different collaborative projects of intersectoral articulation.

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